УДОСКОНАЛЕННЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРИВАТИЗАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ В УКРАЇНІ
О. М. Олещенко
Основу ринкової економіки становить розвинений приватний сектор, тому важливим напрямом розвитку підприємництва є приватизація. Проте приватизація за певних умов викликає появу нових монополістів, тим більше, що державні програми приватизації орієнтовані насамперед на вартісні показники. Можливість подібного «ефекту» приватизації необхідно враховувати під час здійснення антимонопольного регулювання.
До завдань даної статті входить виявлення особливостей приватизації в Україні, загроз, які цей процес може створювати для розвитку конкуренції, а також розгляд проблеми вдосконалення антимонопольного регулювання процесу приватизації та надання відповідних пропозицій.
За часів СРСР в Україні створювалися великі підприємства, на яких зменшення витрат забезпечувалося масштабністю виробництва. Три чверті зайнятих працювали на підприємствах, де кількість працівників перевищувала 1 тис. осіб. Ці підприємства виробляли 75% усієї промислової продукції. У машинобудуванні, наприклад, до 87% виробів випускали заводи, що були абсолютними монополістами. Монополізація на той час не загрожувала конкуренції, оскільки конкуренції практично не було. Україна успадкувала саме таку модель, окрім того, з розпадом СРСР у результаті роздрібнення виробничих об’єднань утворилися монополісти з виробництва окремих видів продукції та комплектуючих.
Чинником монополізації, який щільно пов’язаний з процесами розбудови відкритої економіки, є проникнення потужних іноземних компаній на українські ринки та їхня участь у приватизації українських об’єктів. Діяльність таких компаній поряд з позитивними рисами має й негативні. Прагнення іноземних компаній до збільшення частки в акціонерному капіталі інвестованих ними у процесі приватизації підприємств прискорює темпи злиття приватизованих підприємств з іноземними компаніями, створення промислово-фінансових груп (ПФГ) і транснаціональних компаній (ТНК), що також призводить до монополізації економіки.
Стимулювання процесу створення конкурентного середовища є одним із головних завдань держави, оскільки конкуренція сприяє науково-технічному прогресу, нормальному ціноутворенню, підвищенню зайнятості, розширенню внутрішньої кооперації. Отже, приватизаційна та антимонопольна політика держави мають постійно узгоджуватися.
Проблеми приватизації досить широко розглядаються у науковій літературі. Вони знайшли своє відображення у працях Довгого С. та Лозової Т., Давимука С., Єрмошенка Н., Мельничука Н., Ревенка В. та інших. На вирішення зазначених питань спрямовані чисельні документи органів державного управління [3–7]. Водночас ґрунтовні дослідження взаємозв’язку між процесами приватизації та антимонопольним регулюванням цих процесів є недостатніми, тоді як питання антимонопольного регулювання приватизації набуває особливої ваги.
Мета приватизації згідно з Законом України «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 1992 р. [1] полягає «в підвищенні соціально-економічної ефективності виробництва та залученні коштів на структурну перебудову економіки України». Серед основних завдань, що визначають програми приватизації за останні роки, є:
забезпечення інноваційного оновлення підприємств;
залучення до приватизації покупців, які мають довгострокові інтереси у розвитку підприємств та відповідають кваліфікаційним вимогам, що встановлюються Фондом державного майна України (ФДМУ);
підвищення довіри покупців до процесу приватизації;
максимальна відкритість та прозорість усіх процедур приватизації для суспільства і покупців;
досягнення максимальної глибини приватизації;
забезпечення моніторингу фінансово-господарського стану приватизованих підприємств, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави чи посідають монопольне становище на загальнодержавному ринку товарів (послуг).
Таким чином, приватизація розглядається перш за все з погляду позитивного ефекту для суспільства та економічної безпеки держави. На жаль, результати приватизації досить скромні, значною мірою на них впливає і виникнення певних загроз конкурентному середовищу. Приватизовані підприємства виробляють 38,4% продукції, але забезпечують лише 18,8% інвестицій в економіку України. За даними соціологічних досліджень [8], 31,8% опитаних оцінюють наслідки приватизації як руйнівні, 24,7% — як негативні і 20% — як такі, що не справили істотного впливу на розвиток економіки. У Програмі Кабінету Міністрів України «Відкритість, дієвість, результативність» (2003 р.) зазначається, що соціально-економічний розвиток країни стримується, зокрема низькою ефективністю приватизаційних програм та їх реалізації, а також недостатньою ефективністю інституту приватної власності.
Незадовільними є результати приватизації і з точки зору антимонопольного законодавства. Найактуальнішою проблемою є запобігання прихованої монополізації ринків у процесі приватизації стратегічних для держави підприємств. На 1 січня 2002 р. у процесі приватизації перебувало 714 таких підприємств [7, 151]. Враховуючи, що під час приватизації підприємств, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави чи посідають монопольне становище на ринках, особливо за участю іноземних суб’єктів господарювання, надзвичайно зростає вартість помилки, підвищується роль антимонопольного регулювання цих процесів.
Загрози збільшення рівня монополізації економіки України під час приватизації можна поділити на внутрішні і зовнішні. Внутрішні загрози породжуються наявним високим ступенем монополізації та зловживаннями суб’єктів господарювання монопольним становищем. На 1 січня 2002 р. частка монополізованих секторів економіки у ВВП України сягала 40% [9]. Найбільшою проблемою є втілення конкурентних засад у діяльність природних монополій, які винникають тоді, коли попит на товар задовольняється одним або обмеженою кількістю підприємців. Ефективність діяльності на такому ринку залежить від масштабу виробництва і пов’язана з особливостями технології виробництва та обслуговування. Вказані галузі промисловості виконують функції з надання послуг, що мають загальноекономічне значення, наприклад, електроенергетика, трубопровідний транспорт, водопровідне, каналізаційне господарства, забезпечення тепловою енергією. При цьому практика показує, що саме ці суб’єкти господарювання найчастіше вдаються до зловживань монопольним становищем. Чинниками, що посилюють небезпеку монополізації економіки через приватизацію, є: відсутність належного контролю за монополістами; монополізація експортних секторів; монополізація ринків посередниками, які оперують «тіньовими» капіталами в агробізнесі, вугільній та металургійній промисловості тощо.
За сучасних умов особливу роль відіграють зовнішні загрози, зокрема діяльність іноземних інвесторів. За 2001 р. розглянуто 143 випадки економічної концентрації за участю іноземних інвесторів (близько 31,5% усіх випадків концентрації) [10]. Отже, виникає необхідність регулювання дій іноземних інвесторів з урахуванням інтересів України, захистом національної економічної системи, а також вітчизняних ринків інвестицій. Це має узгоджуватися зі стратегією державного розвитку.
Відсутність взаємодії під час проведення приватизації органів приватизації, Антимонопольного комітету України, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Служби безпеки України, а також намагання спростити процедури приватизації з метою якнайшвидшого отримання іноземних інвестицій і надходжень до бюджету може призвести до монополізації економіки іноземними ТНК, ПФГ та іншими міжнародними утвореннями, що мають значну фінансову владу. Тому істотного значення набуває запобігання виникненню прихованої монополізації вітчизняного ринку через недостатній контроль придбання акцій українських стратегічних підприємств іноземними інвесторами. Контроль за дотриманням антимонопольних вимог варто посилювати через механізми контролю за економічною концентрацією в процесі продажу пакетів їх акцій на конкурсах, аукціонах, відкритих торгах, які передбачені у Законі України «Про захист економічної конкуренції» [2]. Для цього, зокрема, необхідно встановити такий порядок приватизації цих об’єктів, який має виключити можливість участі у приватизації «непрозорих» структур, тобто тих, які приховують реального власника.
Україна — це переважно приймаюча сторона для світових ТНК. Серед позитивних впливів ТНК варто назвати сприяння раціональному розподілу наявних ресурсів та розміщенню виробництва, завдяки чому активніше поширюються нові технології та товари, посилюється конкуренція і розширюється міжнародне співробітництво. Водночас негативний вплив ТНК на динаміку економічного зростання країни може бути таким, що перекриє можливі позитивні ефекти.
Діяльність ТНК містить у собі певні загрози для національної економіки. Наприклад, ТНК часто втручаються у сфери, що вважаються сферами державних інтересів, і спроможні протидіяти реалізації неприйнятної для них національної економічної політики й навіть дезорганізувати зовнішньоекономічну сферу країни-партнера. Використовуючи трансфертні ціни, ТНК приховують прибутки шляхом перекачування їх з однієї країни до іншої, внаслідок чого бюджет приймаючої країни не отримує значних коштів. ТНК можуть встановлювати монопольні ціни, диктувати інші умови приймаючим країнам. Часто діяльність ТНК характеризується хижацькою експлуатацією природних ресурсів приймаючої країни, концентруючи наукові дослідження і розробки в країні базування. Внаслідок цього збільшується технологічний розрив між приймаючою країною та розвинутими країнами, де розташована материнська компанія корпорації.
Приватизація показує, що національний капітал може витримати конкуренцію, якщо він сам структурується в потужні фінансово-промислові структури у відповідь на консолідацію великих закордонних компаній в економічній експансії на ринок України. Національним виробникам доводиться конкурувати з потужними інтегрованими структурами, корпораціями, концернами, консорціумами. Особливо це помітно у високотехнологічних галузях (авіаційній, радіотехнічній, електронній і хімічній). Усе це свідчить про необхідність розвитку вітчизняних ПФГ, транснаціональних ПФГ, ТНК.
Звернемося до переваг, що надають ТНК материнській країні. По-перше, вони сприяють країні базування у здійсненні доступу і контролю над природними ресурсами приймаючих країн. По-друге, капіталовкладення в іноземну економіку — це активний засіб стимулювання попиту на вітчизняну продукцію (з одного боку, за кордоном створюються нові ринки, а з другого, частина експорту ТНК надходить на адресу їхніх закордонних філій). Інвестиції на території інших держав дають змогу національній фірмі обминати тарифні і нетарифні бар’єри.
Для того, щоб в процесі приватизації використати позитивні й усунути негативні чинники діяльності в Україні великих господарюючих суб’єктів, необхідна надійна нормативно-правова база щодо створення транснаціональних ПФГ. На наш погляд, найбільші перспективи в Україні мають вертикально інтегровані ТПФГ, організовані за принципом холдингу або перехресного володіння акціями. Такі групи найбільшою мірою враховують специфіку організації високо-інтегрованих промислових комплексів України і відносну нерозвиненість фінансових і торгових структур. Але слід мати на увазі, що така форма може значно обмежити конкуренцію та веде до монополізації певного ринку.
Надалі ТПФГ можуть перетворюватися на горизонтально інтегровані, здатні взяти під контроль високотехнологічні сектори суміжних галузей і забезпечити супутні послуги — маркетинг, рекламу, збут, сервісне обслуговування. Досвід розвинутих країн свідчить, що діяльність груп, сформованих за горизонтальною схемою, послабляє монополізм за рахунок міжгалузевого перетоку капіталу, подолання вузької спеціалізації, посилення конкуренції. Вони надають можливість мобілізації ресурсів для розгортання альтернативних виробництв, що підриває диктат постачальників, які мають монопольні позиції. Наочним свідченням неефективності національного законодавства, що регулює діяльність ПФГ, є те, що в Україні поки що не створено жодної ПФГ чи ТПФГ.
Одночасно з ПФГ виникає інша форма інтеграції банків і реального сектору економіки — неформальні промислово-фінансові конґломерати, тобто неформальні об’єднання, що сформувалися навколо найбільших банків або підприємств виробничої сфери. Основою для взаємодії можуть бути відносини кредитор-позичальник, банк-клієнт, перехресні директорати, наявність управлінської команди з загальною історією та інтересами, включення до єдиного технологічного ланцюжка. Проте непрозорість зв’язків у рамках промислово-фінансових конґломератів викликає складнощі щодо отримання достовірної інформації для антимонопольного регулювання.
Національне законодавство, що регулює діяльність ПФГ, часто буває недостатнім для того, щоб охопити всі види антиконкурентних дій, зокрема, якщо така практика має місце за кордоном і створює несприятливі умови для внутрішнього ринку. До труднощів належать неспроможність або неможливість отримати докази порушення законодавства (якщо об’єкт, що підлягає перевірці, перебуває за кордоном), здійснення тиску з боку уряду або учасників груп. Тому під час реєстрації ПФГ необхідно мати висновок Антимонопольного комітету. У разі, якщо новоутворена група посідає монопольне (домінуюче) становище на певному ринку, вона має перебувати під жорстким контролем Комітету.
Неврахування аспекту економічної безпеки суспільства під час здійснення процесу приватизації може призвести до виникнення негативних наслідків для економіки України. Інтереси інвесторів, економічних одиниць, що приватизуються, недержавних економічних утворень мають поєднуватися з інтересами держави. В сучасних умовах особливої актуальності набуває розробка концептуальних засад державної антимонопольної політики у процесі приватизації з урахуванням економічної безпеки суспільства. У межах такої розробки необхідно визначити критерії і параметри антимонопольного регулювання приватизації, що відповідають вимогам економічної безпеки; розробити механізми ідентифікації та попередження загроз економічній безпеці, що виникають у процесі приватизації та провокують монополізацію економіки.
Розробку програми заходів щодо антимонопольного регулювання приватизаційних процесів варто починати зі встановлення стратегічних цілей і завдань, а потім вжити тактичних заходів щодо їх досягнення. До програми мають бути включені рекомендації стосовно економічних концентрацій, зокрема, за участю іноземних учасників ринку, приватизації стратегічно важливих підприємств, справ про зловживання монопольним (домінуючим) становищем суб’єктами господарювання та недержавними організаціями, що діють на ринку України.
Вдосконалюючи систему антимонопольного регулювання під час проведення приватизації, варто взяти до уваги такі обмеження:
встановлення меж іноземної участі в капіталі вітчизняних організацій;
галузеві обмеження (обмеження або заборона доступу іноземних інвестицій у галузі, що визнані стратегічними та особливо важливими для економічного і соціокультурного розвитку держави);
заходи щодо учасників ринку, які здійснюють обмежувальну ділову політику, що спотворює умови конкуренції.
На сучасному етапі одностороннє застосування національного конкурентного законодавства вже не відповідає вимогам, які висувають процеси зростаючої інтернаціоналізації економіки і зумовлюють екстериторіальні обмеження конкуренції та мега-злиття. За таких умов постає проблема розвитку дієвих механізмів міжнародного співробітництва в галузі конкурентної політики та політики у сфері приватизації.
Особливої важливості набуває питання отримання достовірної інформації стосовно потенційного власника стратегічно важливих підприємств (як іноземного, так і вітчизняного). Необхідно створити систему, що базувалася б на прозорому публічному переході права власності на контрольні пакети акцій стратегічно важливих підприємств та була б доступна широкому загалу. Доцільно розвивати співробітництво з іншими країнами (зокрема з ЄС) у частині контролю за транснаціональними злиттями, розробки спільних критеріїв та зближення процедур контролю, використання досвіду прийняття рішень щодо економічної концентрації.
Має бути законодавчо закріплений обов’язок антимонопольних інститутів створювати механізм захисту національних економічних інтересів і протистояти впливові внутрішніх і зовнішніх загроз економічному розвитку держави. У рамках такого механізму варто виконувати захисні й моніторингові функції. До захисних функцій належать: протидія економічній концентрації, що призводить до створення монопольних утворень чи значного обмеження конкуренції на певному ринку за умов, що наслідки від обмеження конкуренції переважають позитивний ефект для суспільних інтересів; протидія нелегальним комерційним операціям іноземних конкурентів; протидія іноземним інвесторам та суб’єктам господарювання в отриманні контролю над стратегічними вітчизняними підприємствами з метою отримання таємної інформації чи розкриття комерційної таємниці та підриву обороноздатності України.
До моніторингових функцій належать: спостереження за процесами злиття і поглинань; спостереження за стратегією діяльності, економічною та фінансовою поведінкою ТНК та ПФГ.
Підвищенню ефективності приватизації сприяли б, зокрема, такі заходи:
розробка програм ринкової трансформації основних народногосподарських комплексів, всебічна передприватизаційна підготовка державних підприємств для підвищення їх інвестиційної привабливості та урахування завдань державної політики;
законодавче і організаційне забезпечення жорсткої системи протидії корупції, «тіньовій» приватизації, створення умов для запобігання випадкам відчуження державного майна поза межами законодавства про приватизацію;
повернення до державної власності об’єктів, придбаних у процесі їх приватизації, у разі невиконання або неналежного виконання покупцями взятих на себе зобов’язань, а також визнання в судовому порядку відповідних договорів купівлі-продажу недійсними; проведення в подальшому їх нової приватизації.
Отже, питання антимонопольного регулювання приватизаційних процесів потребують подальшої розробки і врахування у відповідних програмах та інших нормативних документах, що позитивно позначатиметься на розвитку та підвищенні ефективності економіки України.
Джерела
Закон України «Про приватизацію державного майна» // Відомості Верховної Ради.— 1992.— № 24.— С. 348.
Закон України «Про захист економічної конкуренції» // Відомості Верховної Ради.— 2001.— № 12.— С. 64.
Інформація про хід виконання державних програм приватизації за результатами аналізу звітів Фонду державного майна України: Рахункова палата України.— К.: 2003.— В. 4.— 24 с.
Наслідки та перспективи приватизації в Україні: Фонд державного майна України.— К.: 2003.— 16 с.
Наслідки і перспективи приватизації в Україні (короткий огляд процесу приватизації) // Матеріали парламентських слухань Верховної Ради України.— К., 2003.— 36 с.
Україна 2002. Приватизація. Інвестиційні можливості.— К.: Фонд державного майна України, 2002.— С. 189.
Звіт про хід виконання Державної програми приватизації на 2000–2002 роки у 2001 році.— К.: Фонд державного майна України, 2002.— С. 199.
Ринкові трансформації постсоціалістичної економіки і макроструктурні зрушення в Україні (аналітична доповідь) // Національна безпека і оборона.— 2003.— № 4.— С. 7.
Звіт Антимонопольного комітету України за 2001 рік.— С. 52, 215.
Разъяснения Комиссии Европейского Сообщества о понятии экономической концентрации в соответствии с Постановлением Совета (ЕЭС) № 4064/89 по контролю за экономической концентрацией между предприятиями.