Про Україну можна казати як про державу з давніми конституційними традиціями, більше того - саме наша країна дала світові перший зразок демократичної конституції за 65 років до того, як було прийнято славетну конституцію Сполучених Штатів Америки, що її вважають відправною точкою демократії. Проте підвалини української конституції закладалися ще в давні часи. Спробуймо послідовно оглянути основні етапи становлення української конституційної ідеї.
І. Витоки українського конституціоналізму
Український народ у перший державний період (княжа Україна-Русь, Галицько-Волинська та Литовсько-Руська держави) не мав власного писаного закону конституційного характеру. Однак саме тоді були закладені певні передумови для подальшого розвитку політико-правових ідей в Україні. В часи княжої України найважливішою пам'яткою, що зберегла давні норми звичаєвого права, була “Руська Правда”. Крім звичаєвого права, у “Руській Правді” зібрані й “княжі устави”, але вони теж за змістом та формою ближчі до звичаєвого права, ніж до писаного закону. Власне законотворча діяльність органів державної влади була незначна і дуже обмежена перевагою звичаєвого правда. Серед таких документів можна назвати княжі договори, що мають здебільшого форму писаного закону, і вважаються найдавнішими. До нас дійшли міжнародні договори, договори князів між собою та з народом.
Державний устрій України-Русі мав усі передумови для подальшого створення представницьких структур. Тогочасне віче правомірно розглядати як орган прямого народоправства, який функціонував у вигляді зборів громадян міста, землі і розглядав та виносив ухвали у справах, що стосувалися цілого князівства чи землі. Такі вічові зібрання біли нерегулярні і не мали чіткого статусу, але в ряді випадків на них обиралися князі або укладалися договори з ними, які можна назвати зародком української конституції. У цьому плані Київська держава розвивалася в контексті державних форм правління європейських держав, але з її занепадом (кінець 14 - 15 ст) традиції демократизму та парламентаризму не дістали подальшого розвитку.
Дійшли до нас різноманітні за змістом та значенням Найбільш суттєвим законом, систематизованим як юридичний акт в єдиний документ, стала третя редакція Литовського статуту. пам'ятки законотворчої діяльності державних органів влади за Литовсько-Руської доби. Його ухвалено на соймі 1588 року, надруковано роком пізніше, після чого він набув чинності у Литовсько-Руській державі, а також українських землях, що відійшли до Польщі. Одним з основних джерел статуту була Руська Правда. НА початку 17 ст цей статут був перекладений польською мовою з додатками уривків польських збірників звичаєвоно права) і надрукований 1614 року у Вільні. Виданням Литовського статуту було завершено процес уніфікації правовиї систем руських земель та литовського права. Замість різноманітних місцевих прав уперше було створено загальне “посполите право”, єдине для всієї Литовсько-Руської держави.
Соціальний зміст Литовського статуту відображав інтереси привілейованого шляхетського стану. За своїми правничими якостями статут перевершував багато тодіншіх західноєвропейських кодексів і тому справляв істотний вплив на законодавства сусідніх держав. Він мав чинність як офіційний збірник законів і в Козацькій державі, проте актами державно-конституційного характеру можна вважати лише договори доби становлення Гетьманської держави.
Богдан Хмельницький мав широку програму становлення української державності та намагався конституційно закріпити її. З перших років свого гетьманування він проушив проблеми врегулювання відносин з сусідніми державами, уклавши ряд міжнародних договорів. Переяславський договір, підписаний між Гетьманщиною та Москвою, вирішив долю України. Головні його принципи були закладені в ході переговорів гетьмана та козацької верхівки з московським посольством Бутурліна. Основті умови були деталізовані під час нарад із старшиною та дістали остаточну редакцію в 23 статтях з підписом гетьмана. Згодом у Москві за наказом царя Олексія було сформовано 11 статей. Усі ці документи склали повний текст договору 1654 року, означеного як “конституція”. До цього документу згодом апелювали українські політичні діячі до ХХ століття включно. Договір не заважав Україні проводити незалежну національну політику. Аналізуючи історичні події того періоду, можна говорити про номінальну васальну залежність від Москви, яку де юре встановлював договір 1654 року.
Після смерті Хмельницького Іван Виговський продовжив державницьку політику щодо відновлення Великого Князівства Руського. Початок такої діяльності покладено Корсунським трактатом зі Швецією, а згодом закріплено в Гадяцькому трактаті. Одним з теоретиком цього договору був Юрій Немирич. В основу документу покладено ідею союзу трьох держав: Королівства Польського, Великого Князівства Литовського та Війська Запорозького, ароте попередньо узгоджені пункти були замінені королівською радою і ратифіковані у скороченому вигляді. Перший варіант Гадяцького трактату від 6 вересня 1658 р має за головне положення те, що “вся Річпосполита народу польського, литовського та руського відновлюється непорушно, як вони були перед війною, в границях і свободах своїх... “ Гетьман як великий князь Русі був де факто володарем України, він, митрополит та православні єпископи мали засідати в спільному сенаті. Також документ визначав велику кількість прав українського народу. Ця програма не була реалізована через стимульовану Москвою “революцію черні”, проте прагнення уконституювати самостійницьку ідею не полишало українських діячів. Особливо це стосується періоду діяльності Петра Дорошенка, Івана Мазепи та Пилипа Орлика.
“Пакти і конституції”, написані гетьманом Війська Запорізького Пилипом Орликом та його сподвижниками Г. Герциком та А. Войнаровським, прийняті 5 квітня 1710 року у Бендерах, є першою українською конституцією в її сучасному розумінні. “Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького” складені як угода між гетьманом та Військом Запорозьким (народом України), що було характерним для західноєвропейської традиції і відрізнялося від ідей східного патрімоніалізму.
Конституція складається з преамбули та 16 параграфів, де сформульовані головні принципи побудови держави. У першому парагрофі “Пактів та Конституцій” розглянуто питання віри, заявлено про православ'я як панівну релігію в державі, а також про відновлення автокефалії. Другий параграф важливий тим, що чітко означив кордони держави, визначені Зборівським договором 1649 року. Гетьман був зобов'язаний берегти територіальну цілісність країни.
Принциповий характер має шостий параграф, де закладені принципи управління та діяльності органів державної влади. Конституція певною мірою грунтувалася на ідеї поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Законодавча влада належить Раді, членами якої є полковники зі своєю старшиною, сотники, “генеральні радники від всіх полків” та “посли від Низового Війська Запорізького для слухання і обговорення справ, щоб взяти активну участь"” Рада повинна збиратися тричі на рік - на Різдво Христове, Свято Великодня та Покрови, а також за рішенням гетьмана. Усі важливі державні справи гетьман має попередньо узгоджувати, “на власний розсуд ніщо не повинно ні починатися, ні вирішуватися, ні здійснюватися”. Суд також мав діяти незалежно, оскільки гетьман “не повинен карати сам із власної ініціативи і помсти, але таке правопоругення - і умисне, і випадкове - має підлягати розгляду Генерального Суду, який і повинен винести рішення не поблажливе і не лицемірне, а таке, якому кожен мусить підкоритися як переможений законом”.
Конституція Пилипа Орлика діяла на Правобережній Україні до 1714 року. Текст був складений латинською та староукраїнською мовами. “Пакти і Конституції законів та вольностей Війська Запорізького” були написані під значним впливом ідей західноєвропейського парламентаризму і закладали головні принципи республіканської форми правління.
ІІ. Ідеї українського конституціоналізму у ХІХ столітті.
Важливу роль у розвитку ідей конституціоналізму у ХІХ ст відіграло Кирило-Методіївське товариство (1846-1847). Виходячи з ідей панславізму, воно розробило модель суспільства, що базується на засадах справедливості, братерства, свободи, рівності. Основні документи кирило-методіївців (“Книги буття українського народу”, “Закон Божий”, “Стату Кирило-Методіївського товариства”), відозви (“Брати українці”, “Брати великоросіяни та поляки”) виходили з ідеї про необхідність створення слов'янського союзу. Народами братами названі були росіяни, українці, поляки, чехи, словаки, хорвани, серби та болгари. Усі ці акти популярно-декларативні і не можуть зараховуватися до конституційних, проте один із членів товариства Георгій Андрузький розробив під впливом Миколи Гулака “Начерки Конституції Республіки”.
Перших два проекти Конституції написані в 1846-47 рр. Погляди автора еволюціонували від обмеження до заміни монархічної влади на республіканську. Останній варіант вилучений в Андрузького під час обшуку вже на засланні в Петрозаводську в березні 1850 року.
За структурою та змістом “Начерки” перегукувалися з народницькими конвенціями. Особлива увага приділялася питанням самоврядування. Документ визначає особливості функціонування громади як основи суспільного життя, описує механізм діяльності округу, області, штату. Держава мала об'єднати 7 автономних штатів із своїми президентами. Серед штатів названі: 1)Україна з Чорномор'ям, Галичиною і Кримом; 2)Польща з Познанню, Литвою та Латвією; 3)Бессарабія з Молдовою та Румунією; 4)Остзеє; 5) Сербія; 6)Болгарія; 7)Дон. Цікаво, що у слов'янській конфедерації не знаходимо Росії, що було нехарактерно для української суспільно-політичної думки даного періоду. Про наявність таких настроїв свідчать слова Андрузького у матеріалах слідства: “При ній існувала мета малоросійська: встановлення Гетьманщини, якщо можна, окремо, якщо ні - в Слов'янщині”.
В останній чверті ХІХ століття українська конституційна платформа дістала розвиток у працях Михайла Драгоманова. Під впливом декабристів та представників англійського лібералізму Драгоманов створив концепцію суспільства, що грунтується на ідеї асоціації гармонійно розвинених особистостей. Шлях до цього ідеалу - федералізм з максимальною децентралізацією та самоврядуванням громад і областей.
У своїх працях Михайло Драгоманов на перше місце ставить формування держави на засадах політичної свободи. Український мислитель під політичною свободою розумів права людини та громадянина, до яких належать: недоторканість особистості, життя, приватного листування, національності (мови), свобода совісті, друку, об'єднань, носіння зброї, вибору житла і занять, а також право позову на посадову особу чи відомство та спротиву незаконним діям чиновників. Рівність усіх у громадянських правах та обов'язках, на думку Драгоманова, не може бути відмінена жодним законодавчим актом. Винятком може бути лише військовий стан.
Михайло Драгоманов розробив конституційний проект перетворення Російської імперії на децентралізовану федеративну державу - “Проект основ статуту українського товариства “Вільна спілка”” (1884 р). Адміністративний устрій тут нагадує федеративні республіки США, Швайцарії. Для валиву на законодавчу та виконавчу діяльність центральних органів створюється Союзна Дума, що репрезентує інтереси національних областей. Дума має право зупиняти ріщення та дії центрального уряду, державних палат, які входять у суперечність з інтересами областей.
Місцеве самоврядування - основа концепції українського політолога. Саме тому розділ 3 розпочинається з прав людини, а за ними другим за важливістю йде самоврядування. Тут автор регламентує повноваження інститутів місцевого саморядування від села до області, які повинні бути зафіксовані в спеціальному статуті. До компетенції обласної думи входить ціла низка прав від самостійності в податковій політиці до власного законотворення, що дає підстави говорити про планований федеративний статус області у складі Росії. Однак Михайло Драгоманов реально оцінює можливості докорінних змін у тодішній Російській вмперії і пропонує систему відповідальності не лише для суб'єктів місцевого самоврядування, а й насамперед для обласних намісників. Автор “Вільної спілки” в Додатку ІІ пояснює роль обласного намісника, що призначається главою держави. У випадку конфлікту у відносинах органів місцевого самоврядування з державними чиновниками його покликаний розв'язати вищий суд - Сенат. Коли обласний намісник перевищить свої повноваження, то його чекає відставка. На думку Драгоманова, забезпечення громадянських прав та самоврядування створить певні передумови для політичного, економічного, культурного визволення та розвитку українського народу. Тому, підсумовуючи свій проект, Михайло Драгоманов у заключній частині зафіксував, що метою українського суспільства повинні бути:
Цілі загально-громадські: а) права людини і громадянина - як необхідна умова особистої гідності і розвитку; б) самоврядування - як основа для руху до соціальної справедливості; 2) Ціль вузьконаціональна - політична свобода як засіб для повернення української нації до сім'ї націй культурних.
Спадкоємцем політико-правових концепцій кирило-методіївців та Драгоманова став Михайло Грушевський. У 1905 році він активно включився у обговорення конституційного питання в Росії. В травні 1905 року він виклав проект майбутнього конституційного ладу в Російській імперії у статті “Конституційне питання і українство в Росії”, опублікованій в журналі “Літературно-науковий вісник”.
У статті аналізується тогочасне становище Росії, місце українського руху в контексті загальноросійського, спростовуються погляди російських лібералів. Тут присутній новий конституційний проект. У статті терміни “демократія” та “федералізм” з огляду на цензуру відсутні, їх замінено словами “прогресивний”, “репрезентативний”, “раціональний”, які повністю передають сутність концепції перетворень. Грушевський багато уваги приділив критиці принципу Струве щодо прямих виборів всеросійського парламенту як єдиної структури представницької влади. Натомість він розробив механізм національно-територіальної децентралізації Російської імперії. Для цього необхідно було перенести прямі вибори до обласних (національних) сеймів, депутати яких згодом мали формувати парламент. Не менш важливим є пункт про права автономних областей. Кожною з них управляє обраний сейм. Більша національна територія має більші повноваження сейму. Отже, конституційний проект Михайла Грушевського 1905 року грунтується на двох основних принципах: репрезентаційний уряд та національно-територіальна децентралізація. Однак ці конструктивні пропозиції Грушевського стосовно конституційно-еволюційних змін були практично нездійсненні за умов Російської імперії.
Незважаючи на схвальну оцінку статті “Конституційне питання і українство в Росії” діячами українського суспільно-політичного руху, певна частина радикалів критикувала цей проект. Так, у “Літературно-науковому всінику” з'явилася публікація “Не кидайте бісеру”, приписувана Миколі Міхновському, в якій стверджується, що порятунку слід шукати не в “генералів і полковників українства”, а в “самому народі, в його молодому поколінні. . . “. У цьому ж році націонал-радикальне крило українського руху запропонувало свій варіант конституційного проекту. Основний закон “Самостійної України” Спілки народу українського був видрукуваний у першому номері часопису Української народної партії “Самостійна Україна” у вересні 1905 року. В газеті зазначалося, що проект основного закону підготовлено групою членів УНП. Враховуючи те, що всі програмні документи партії готувалися за активної участі лідера УНП та редактора “Самостійної України” Миколи Міхновського, можемо припустити його безпосередню причетність і до цього конституційного проекту. Цей основний закон створений під значним впливом ідей М. Драгоманова. Однак авторів документу не вдовольняв принцип локального самоврядування в межах Російської децентралізованої демократичної держави. В Конституції взагалі не згадується Росія, а в основу покладено принцип повної самостійності України, яка обіймає 9 земель: Чорноморська, Слобідська, Лівобережна, Північна, Полісся, Правобережна, Горова і Поднаморська. Пропонувалося створення президентської республіки, де законодавчу владу обіймає рада представників та сенат. Ідея двох палат (“хат”) парламенту враховує національно-економічні відмінності земель (сенат складається з депутатів, обраних від кожної емлі, а рада представників - з депутатів від різних виборчих округів). Виконавчу владу обіймає президент Всеукраїнської спілки, що обирається всім народом через плебісцит на 6 років. Судова влада належить судам і суддям.
Є в конституційному проекті і стаття про націоналізацію землі, проте від більшовицької соціалізації вона відрізняється принципом відчуження за викуп та розподілом землі за національною ознакою (чужинці не мали права приватної власності на землю).
ІІІ. Конституційний процес в Україні періоду національно-визвольних змагань.
Отже, на початку ХХ ст в Україні конституційно окреслилися два напрямки політико-правової та конституційної думки: народницько-федеративний і консервативно-державницький. Перший пов'язаний, насамперед, з Грушевським і був вельми популярний в Україні, другий - із Міхновським і проходив стадію становлення. Становлення української держави було зумовлено попередніми етапами національного відродження та політичними процесами, що відбувалися в Російській імперії. З часу створення Центральної Ради (17 березня 1917 р) почався процес розбудови інститутів державності. Першим актом законодавчого характеру був І Універсал, який проголосив необхідність власних законів і самостійного порядкування на своїх землях. Після дискусії між Тимчасовим Урядом та Центральною Радою був прийнятий ІІ Універсал, де зазначалося, що Україна визнає Всеросійські Установчі Збори, які мають схвалити її автономію. Правову основу порозуміння Центральної Ради та Тимчасового Уряду було оформлено в Статуті Вищого Управління України, який підготувала Мала Рада 29 липня 1917 року. Однак Тимчасовий уряд не затвердив цей Статут і видав “Тимчасову інструкці для Генерального секретаріату”, що суттєво обмежувала права української автономії. Згідно з ним Генеральний Секретаріат проголошувався органом Тимчасового уряду і Центральна рада позбавлялася законодавчих прав, українська територія зменшувалася до 5 губерній. Але попри все “Тимчасова інструкція” стала конституційним законом, що репрезентував діяльність вищих органів влади в Україні.
Фактичний відрив від Росії законодавчо зафіксував ІІІ Універсал, оголошений 20 листопада 1917 року, що став першим актом конституційного характеру Української держави. Ним передбачалася широка програма політичних та соціально-економічних перетворень. Були проголошені демократичні принципи - свобода слова, друку, віросповідання, зборів, недоторканість особи, скасування смертної кари. Передбачалося скасування приватної власності на землю, яка ставала власністю всього народу та надавалася без викупу, впроваджувався 8-годинний робочий день, право робітничого контролю в промисловості. Після проголошення ІІІ Універсалу Михайло Грушевський приступив до вироблення справжньої Української Конституції, основи якої були опубліковані 20 листопада 1917 року в газеті “Народна воля”. 5 головних частин проекту: 1)загальнодемократична, де встановлюється державний характер України, її територія та основні права громадян Української Республіки; 2)визначення відносин з федеративною Російською Республікою, до складу якої входить Україна; 3)компетенція вищої законодавчої влади обіймається Всенародними зборами та їх президією; 4)визначення виконавчої влади - Кабінету Міністрів; 5)визначення організації судової влади - Генерального Суду. Голова, обраний Всенародними Зборами, є головою Української Республіки, тобто заступає місце президента. Він же представляє Україну у відносинах з іншими державами і виконує інші функції, пов'язані з представництвом Республіки.
Подальший перебіг подій, зокрема загроза більшовицької окупації та необхідність незалежницького статуту на мирових переговорах у Бресті, зумовив прийнятття 4 Універсалу. Саме він 22 січня 1918 року проголосив самостійність та незалежність україни, став законодавчою основою нової держави. Прийняття Конституції було відкладено. В Універсалі йшлося про самостійність україни, зазначалося, що проблему федеративного зв'язку з колишньою Російською державою остаточно вирішать Всеукраїнські Установчі збори. Виконавчим органом названо в документі Раду Народних Міністрів, що замінила Генеральний Секретаріат. Її головною метою стало укладення миру з центральними державами. 4 Універсал визнав за необхідне якнайшвидше прийняття Конституції. Вибори до Установих Зборів, відкритят яких було призначене на 9 січня 1918 року, через воєнні події були відкладені і проведені вже у квітні й не по всій Україні. За цей час парламентська комісія Центральної Ради підготувала новий проект Конституції, який враховував реалії самостійного статусу України. На засіданні Малої Ради 27 квітня 1918 від фракції соціалістів-революціонерів Аркадій Степаненко запропонував доручити комісії Центральної Ради, яка вироблаля для Установчих зборів проект Конституції України, негайно внести його на найближчому засіданні на розгляд і затвердження Малої Ради. Засідання було призначено на 29 квітня.
На останньому засіданні Центральної Ради 29 квітня 1918 року було заслухано і ухвалено проект Конституції, або “Статуту про державний устрій, права і вольності УНР”, проте вона так і не набула чинності. Готувалася Конституція на зразок демократичних конституцій Європи та США. Один з головних принципів - поділ влади. Законодавчу владу здійснюють Всенародні Збори, які обираються шляхом всенародного голосування. Вони розглядають і затверджують закони, міжнародні договори, оголошують війну, контролюють Раду Міністрів. Рада Міністрів обіймає виконавчу владу. Вищою судовою інституцією є Генеральний Суд, обраний Всенародними Зборами: він виконує касаційні функції для всіх судів, судить членів Всенародних Зборів і міністрів.
Основний Закон визнавав за громадянами всі конституційні свободи, а національним меншинам забезпечував право національно-персональної автономії. Для російської, єврейської та польської націй право на національно-персональну автономію гарантувалося прямою дією цього закону, нацям же білоруській, чеській, молдавскій, німецький, татарській, грецькій та болгарській можна було скористатися цим правом, якщо подати до Генерального Суду заяву не менш як від 10 тисяч громадян УНР, що заявили про приналежність до даної нації. Найвищим законодавчим органом Національного Союзу є Національні Установчі Збори, що обираються на основі рівного, прямого і таємного голосування, враховуючи принцип пропорційного представництва. Найвищим виконавчим органом Союзу є Національна Рада, яка обирається Національними Зборами. Однак усі постанови, що стосуються компетенції Національного Союзу, мають розглядатися і затверджуватися Всенародними Зборами УНР. Для остаточного розв'язання проблеми національно-державного будівництва готувався проект нового поділу України. Грушевський запропонував поділ на 30 земель, з яких 3 міста - Київ, Харків та Одесу - вилучали в окремі округи з приміськими територіями. Ці землі мали б слугувати округами при виборах до Українських Всенародних Зборах, до них могла б бути пристосована адміністративна та судова влада, а головна - в їх рамках розвивалося б громадське самоврядування.
З огляду на складність ситуації в Україні, очевидно, Конституція не мала шансів на встановлення стабільної виконавчої та незалежної судової влади. Незважаючи на декларативне проголошення незалежності суду та уряду, вони підпорядковалися всесильному парламенту. Всенародні Збори мали право оголошувати вотум недовіри як урядові в цілому, так і окремим міністрам. Політичні обстановка в Україні та пріоритетна роль політично-конфліктних партійних фракцій у парламенті, безсумнівно, вели б до анархії та міжпартійної боротьби. Юридичним нонсенсом була відсутність в Основному Законі відсутність посади Глави держави (президента) та Глави уряду (прем'єр-міністра). На останньому засіданні Малої Ради Президентом України було обрано Михайла Грушевського, проте про цю посаду та її функції в Конституції нічого не зазначалося.
Тим часом паралельно в Києві відбувався з'їзд хліборобів-землевласників, 6, 5 тисяч делегатів якого виступили за відновлення приватної власності та утворення гетьманату. Делегати з'їзду одностайно обрали гетьманом Павла Скоропадського, що можна назвати початком нового періоду української державності - монархічного. Цього ж дня оприлюднені “Грамота до всього Українського Народу” та “Закони про тимчасовий державний устрій України”, які стали правовими основами діяльності гетьманату. В “Грамоті” заявлено, що Скоропадський оголошується Гетьманом всієї України, але тимчасово бере на себе всю повноту влади. Центральну Раду та земальні комітети розпущено, проте всі чиновники мають продовжувати роботу.
“Закони про тимчасовий державний устрій” визначалися чинними до скликання Сойму, до того ж часу влада належала виключно Гетьману України, який оголошувався найвищим керівником усіх зносин Української Держави та верховним головнокомандувачем армії та флоту. Провідною вірою в Україні визнавалася православна. Встановлювався статус українського козацтва, умови набуття кого мали бути визначені окремим законом. Приватна власність оголошувалася недоторканою, і її відчуження було можливе лише за відповідну платню. Окремий розділ присвячено ролі закону в Українській державі, що було надзвичайно важливо для тогочасної неконтрольваної ситуації. Генеральний Суд Української держави призначався для охорони і захисту в державі.
У період збройної боротьби з гетьманатом Скоропадського та певний час після її закінчення Директорія УНР була революційним органом з диктаторськими правами, обіймаючи законодавчу, виконавчу та судову владу. Постала проблема конституювання третьої форми української державності. Таке завдання мусив розв'язати Трудовий Конгрес 22 січня 1919 року. Він ухвалив “Універсал Трудового Конгресу” та “Закон про форму української влади”, що не були розвинуті в конституційний акт, а також передав повноваження здійснювати верховну владу Директорії до наступної сесії. Принципового характеру набули рішення про створення тимчасової верховної влади Соборної України, виходячи з акту злуки УНР та ЗУНР.
Коли з 15 листопада 1919 року влада перейшла фактично до Симона Петлюри, Кам'янці-Подільському було зібрано Всеукраїнську Національну Раду, що поставила за мету усунути Директорію, яка сама практично перестала існувати, скликати Державний Сойм (передпарламент) і оголосити тимчасову конституцію УНР. Після переговорів Головний Отаман військ УНР Симон Петлюра пообіцяв виробити і прийняти конституцію. Відповідно до постанови Ради Міністрів від 9 травня 1920 року у Кам*янці почала роботу спільна комісія, очолена міністром внутрішніх справ Михайлом Білинським.Результатом пленарних засідань стало прийняття з додатками проекту, підготовленого заступником Всеукраїнської Національної Ради Степаном Бараном. Проте після обрання в Києві нового уряду В'ячеслава Прокоповича робота ця припинилася, і за таких умов 1 червня 1920 року президія Всеукраїнської Національної Ради сама вручила уряду свій проект Основного Закону з вимогою якнайшвидшого вироблення Конституції Української держави. Комісія одразу після створення вимушена була евакуюватися до Тарнова, новий міністр внутрішніх справ О. Саліковський ігнорував ідею вироблення конституції, і урядова комісія розробляла проект закону про верховне управління та про Державну Народну Раду. Після нового ультиматиму Всеукраїнської Національної Ради 30 серпня 1920 року Рада Міністрів окремою ухвалою утворила нову Урядову Комісію з вироблення нової Конституції Української держави, що складалася з 16 чоловік з міністром закордонних справ Андрієм Ніковським на чолі. Комісія розглянула три проекти Конституції: Центральної Ради, Всеукраїнської Національної Ради та Отто Айхельмана, після обговорення взяла за основу другий проект, який був значно розширений і перероблений. Проект Урядової Комісії, поданий Раді міністрів для розгляду, ухвалення та оголошення, оголошував Українську державу самостійною та незалежною, з демократично-республіканським, на основах парламентаризму, устроєм. Законодавча влада належала Державній Раді, до скликання її - Державному Сойму, виконавча влада - Голові держави та Раді Міністрів, судова - незалежним судам. У Конституцію було закладено етнографічний принцип визначення українських земель.Окремі розділи присвячено православній церкві. Було також включено цілий ряд нових статей. Однак цей документ залишився проектом і не був затверджений урядом УНР. Натомість 12 листопада 1920 року С. Петлюра затвердив “Закон про тимчасове верховне правління і порядок законодавства в УНР” та “Закон про Державну Народну Раду”.
Після окупації України радянськими військами більшовики намагалися юридично підтвердити свою прихильність до державної незалежності і почали обговорення української конституції. Відповідно до постанов ІІІ з'їзду КП(б)У, проект першої Конституції Української РСР був розроблений Центральним Виконавчим Комітетом та Радою Народних Комісарів України та схвалений ЦК Компартії України. В основу проекту Конституції УРСР було покладено конституцію РРФСР.
ІІІ Всеукраїнський з'їзд Рад 10 березня 1919 року прийняв першу Конституцію Української Соціалістичної Радянської Республіки. Цей Основний Закон, як і Конституція РСФРР, грунтувався на марксистсько-ленінському вченні про соціалістичну революцію та диктатуру пролетаріату і саме тому був більшою мірою політичним, ніж правовим документом. Державною формою диктатури пролетаріату Конституція визначила Республіку Рад, де вся повнота державної влади належить трудящим у формі Рад робітничих, селянських та червоноармійських демутатів. Формування системи Рад базувалося на принципі непрямих виборів: до міської ради робітники обирали 1 представника від 100 виборці, від інших верств трудящих 1 від 300, “Нетрудові верстви” були позбавлені права обирати і бути обрані. Це означало, що Республіка Рад проголошена класовою організацією.
У зв'язку з утворенням СРСР та прийняттям першої Конституції Радянського Союзу (січень 1924 р) були внесені відповідні зміни до Конституції України. 15 травня 1929 року ХІ Всеукраїнський з'їзд Рад затвердив нову Конституцію УРСР, що внесла зміни щодо територіального устрою (до складу УРСР з 1924 до 1940 рр входила Молдавська Автономна Соціалістична Радянська Республіка). Було зафікствано триступеневу систему управління.
Зміна КПРС політичних орієнтирів зумовлювала відповідне правове забезпечення. Прийняття програмної тези про перемогу соціалізму стало передумовою нового Основного Закону. Слідом з Конституцією СРСР 1936 р ХІV Всеукраїнський з'їзд Рад затвердив Конституцію УРСР.
Четверту Конституцію УРСР було прийнято 20 червня 1978 року позачерговою сьомою сесією Верховної Ради республіки. Її текст розробила комісія з В. Щербицьким на чолі відповідно до Конституції СРСР 1977 року.
Усі чотири радянські Конституції України були документами політичними і розроблялися спершу в ідеологічних відділах ЦК КПРС. Враховуючи те, а також статус квазідержави, якою була Україна, ці конституційні акти з певним застереженням можна віднести до групи основних законів держави.
Державно-конституційна ідея продовжувала існувати і в часи радянської окупації. На еміграції громадсько-політичні організації і партії обстоювали право на національне самовизначення України, апелювали до міжнародних організацій світу з приводу колоніального статусу УРСР у складі Радянського Союзу. Державний центр УНР в екзилі, Державне правління України в еміграції, Світовий конгрес вільних українців та інші громадські об'єднання розробляли низку документів законодавчого хатактеру щодо майбутньої моделі політичного та економічного життя в незалежній Україні. Слід відзначити працю Миколи Сціборського, написану в 1940 році в формі конституційного проекту. Саме діяльність українських організацій у діаспорі та рух опору на терені України спричинили сучасну боротьбу за утвердження державницької ідеї та конституційного забезпечення демократичної суверенної держави.
IV. Конституціоналізм у незалежній Україні.
У сучасний період політичної боротьби за проголошення незалежності України постало питання розробки нової Конституції. Партії, громадські організації, починаючи з передвиборчої кампанії до Верховної Ради України (листопад-березень 1990 р) акцентували увагу на необхідності розробки та прийняття нового Основного Закону як важливого атрибуту суверенної держави. Реальний процес створення нової Конституції триває від часу прийняття Декларації про державний суверенітет і охоплює декілька етапів.
Перший етап новітнього конституціоналізму України було розпочато Декларацією про державний суверенітет України. В цьому документі було зазначено, що Декларація є основою для нової Конституції, законів України та визначає позиції Республіки при укладанні міжнародних угод. Декларація також пизначила необхідність побудови України як суверенної, національної, правової та демократичної держави.
Другим етапом у конституційному процесі стало схвалення Верховною Радою Концепції нової Конституції України 19 червня 1991 року. Концепція вперше в історії українського конституціоналізму визначлиа фундаментальні засали, серед найважливіших було названо:
визнання людини як найвищої соціальної цінності та, відповідно, пріоритетність прав та свобод особи;
пріоритет загальнолюдських цінностей;
стабільний характер Конституції;
прямий характер дій норм Конституції.
Незважаючи на те, що Концепція була схвалена до проголошення незалежності України, більшість підходів цього документу залишаються визначальними для подальшої конституційної діяльності.
Третім етапом новітнього конституційного процесу в Україні слід вважати 1 липня 1992 року. Саме тоді Верховна Рада України ухвалила постанову про винесення першого проекту Конституції України на всенародне обговорення. Як відомо, перший проект Конституції було підготовлено Конституційною комісією, створеною 24 жовтня 1990 року. До Конституційної комісії, за постановою, увійшло 59 членів під головуванням Леоніда Кравчука, а згодом співголовою було обрано Івана Плюща. За результатами обговорення проекту на сесії Верховної Ради України 30 червня - 1 липня 1992 року було прийнято рішення про всенародне обговорення Основного Закону держави. Під час конституційної дискусії, що тривала протягом 15 липня - 1 листопада 1992 року, було внесено 47 тисяч пропозицій та зауважень до проекту Конституції України. Зредагований варіант проекту Конституції було винесено на розгляд сесії Верховної Ради України 7-8 жовтня 1993 року. Наслідком сесійного обговорення була публікація уточненого проекту Конституції України, оприлюдненого в пресі 26 жовтня 1993 року. У період від 26 жовтня 1993 року реальний конституційний проект в Україні було призупинено. Питання про підготовку Конституції жодного разу не вносилося до порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України чи навіть постійних комісій. Конституційна комісія практично самоліквідувалася. Водночас у громадських та наукових колах конституційна дискусія тривала.
Четвертий період, а разом із ним і відновлення конституційного процесу в Україні, розпочався 10 листопада 1994 року. Верховна Рада України нового скликання ухвалила постанову “Про склад комісії з опрацювання нової Конституції України”. Статус нової Конституційної комісії порівняно з попередньою був змінений з “комісії Верховної Ради” на “тимчасово загальнодержавну комісію”. До її складу ввійшли представники всіх суб'єктів законодавчої ініціативи (всього 41 особа), співголовами стали Президент України Леонід Кучма та Голова Верховної Ради Олександр Мороз. На першому засіданні Конституційна комісія визначила, що за робочу основу слугуватиме проект Конституції України від 26 жовтня 1993 року, а також взяла до уваги конституційні розробки політичних партій та громадських організацій. Для подальшої роботи над проектом Конституції було створено секції з таких питань: загальні засади конституційного ладу, права, свободи та обов'язки людини і громадянина, громадянське суспільство в держава, законодавча, виконавча і судова влади, територіальний устрій та територіальна організація влади.
Конституційна діяльність у цей період характеризувалася політичним протистоянням між більшістю Верховної Ради та Президентом України. За таких умов виникла ідея прийняття законопроекту у формі малої Конституції на перехідний період. Для реалізації цього проекту Леонід Кучма вніс на розгляд Верховної Ради проект Запону “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”. Більш як північна парламентська та соціальна дискусія завершилася підписанням Конституційного Договору між Верховною Радою та Президентом України “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України від 8 червня 1995 року. Договір містив нормативно визначену логіку подальшого конституційного процесу. Документ зафіксував положення про необхідність створення умов для прийняття нової конституції в строк не пізніше 1 року з дня підписання цього Договору. Після його підписання конституційний процес прискорився. Робоча група Конституційної комісії, до якої входили переважно рекомендовані Президентом України науковці, підготувала проект Конституції від 15 листопада 1995 року. На засіданні Конституційної комісії 23 листопада 1995 року вищеозначений проект Основного Закону України було схвалено більшістю голосів. Конституційна комісія створила робочу підкомісію, що мала виправити невідповідність проекту Конституції засадам демократичної організації влади та суспільства. На підкомісію покладалося завдання підготувати проект, узгоджений між представниками Президента України, Верховної Ради України, Верховного суду України, вищого арбітражного суду. Проект було оприлюднено через 3 місяці - 24 лютого 1996 року. У порівняння з вищезгаданим проектом Конституції новий мав цілу низку позитивних змін: уточнення до преамбули, розділів “Прокуратура”, “Автономія Криму”, закріплено унітарну форму державного устрою, символіку держави, визначено храктер утворення країни на підставі здійсненого українською нацією права на самовизначення, уточнено присягу Президента та введено присягу для всіх членів парламенту. Водночас у частині, яка стосується організації державної влади та місцевого самоврядування, проект не зазнав суттєвих змін.
Ухвалення такого недемократичного проекту Конституції об'єктивно провокувало б непарламентські, сидові методи політичної боротьби, передусім за посаду Президента. Було необхідне подальше серйозне опрацювання і вдосконалення тексту. Наступний проект Конституції від 11 березня 1996 року викликав значний резонанс у владних, партійних, аналітичних колах. Вже в наступному проекті від 20 травня, доопрацбованому тимчасовою спеціальною комісією Верховної Ради, бачимо ряд суттєвих змін, що стосувалися повноважень і статусу парламенту, місця та повноважень уряду, місцевих державних адміністрацій. Було посилено роль судової влади, повноваження органів місцевого самоврядування. Під час подальшої парламентської дискусії було також внесено низку змін до проекту та прийнято проект Конституції у першому читанні 4 червня 1996 року. Президент України за підтримки Ради національної безпеки та оборони й Ради регіонів висловив своє несприйняття зміни деяких положень проекту. З метою збереження законопроекту в редакції від 11 березня Президент підписав Указ про проведення всеукраїнського референдуму 25 вересня 1996 року саме за текстом цього проекту конституції. За таких обставин депутати були вимушені продовжити обговорення проекту Конституції в другому і третьому читанні й ухвалили Основний Закон України 28 червня 1996 року. За введення в дію нової Конституції України проголосувало 338 депутатів, “проти” - 18 і “утрималось” - 5. Таким чином, 28 червня 1996 року закінчився етап конституційного закріплення сучасної Української держави.
Згідно з ухваленою Конституцією, Україна визначена як суверенна і незалежна, демократична, соціальна правова держава. За формою державного устрою - унітарна держава із застереженням адміністративно-територіальної автономії для Республіки Крим. За формою державного правління - президентсько-парламентська республіка. Система місцевого самоврядування поєднує елементи громадянської та державної концепцій. Таким чином, інститутами місцевого самоврядування визнано не тільки сільські, селищні,міські Ради та їх виконавчі органи, а й районні та обласні Ради. Водночас, попри застереження стосовно прямого характеру дії конституційних норм, реальне правове унормування структури влади та місцевого самоврядування можливе лише з прийняттям відповідних законів.
Аналіз перебігу подій сучасного конституційного процесу дає підстави твердити, що при ухваленні Конституції було досягнуто високого ступеня політичної легітимності, певного ступеня суспільної легітимності, але достатньо низької правової легітимності (в сутнісному, а не формальному вимірі). Згідно з формальними ознаками при ухваленні Конституції було дотримано правової бази чинного законодавства. Саме тому теперішнє систематичне порушення Конституції, скажімо, урядовими розппорядженнями у сфері освіти та охорони здоров'я виглядає цілком нормальним явищем. Пріоритет політики відбивається і в сучасному законотворенні, єдина відмінність полягає в тому, що недавня війна законів між гілками влади сьогодні набула забарвлення конституційної війни законів. Зміст вже цього протистояння залишився незмінним - боротьба за повноваження при ігноруванні норм Конституції. На жаль, пріоритет політики визначив і перше рішення Конституційного Суду, яке депутати і політики назвали політичним компромісом. Однак, треба нагадати, що Конституційний Суд покликаний захищати закон, але не вишукувати політичний компроміс.
Таким чином, сучасний конституційний стан характеризується пріоритетом політики над правом. Лише за умов домінанти права над політикою можемо сподіватися, що Конституція з політико-ідеологічного документа перетвориться на правовий. Цього вчить український досвід і світова практика конституціоналізму. Саме за таких обставин сучасна українська Конституція стане Основним Законом як для громадян, так і для влади.
