ВСТУП
Корупція є однією з найактуальніших соціальних проблем сучасності. Деякі дослідники взагалі вважають, що корупція стала основною політичною проблемою кінця XX століття. За будь-яких підходів та оцінок однозначно одне - корупція є проблемою, розв’язання якої для багатьох країн є надзвичайно актуальною справою. Це повною мірою стосується України, високий рівень корумпованості якої визнано її політичним керівництвом, законодавчим ор-ганом, вітчизняними та зарубіжними аналітиками, відповідними міжнародними інституціями.
Корупція в сучасних умовах стала чинником, який реально загрожує національній безпеці і конституційному ладу України. Це явище негативно впливає на різні сторони суспільного життя: економіку, політику, управління, соціальну і правову сфери, громадську свідомість, міжнародні відносини. Корумповані відносини все більше витісняють правові, етичні відносини між людьми, із аномалії поступово перетворюються у норму поведінки.
В останні роки в Україні у сфері протидії корупції зроблено досить багато - прийнято спеціальний антикорупційний закон та низку інших законодавчих актів антикорупційного спрямування, схвалено Концепцію боротьби з коруп-цією, розроблено спеціальну антикорупційну програму, на політичному рівні проголошено курс на посилення протидії цьому злу, запроваджено система-тичне проведення на найвищому рівні організаційних заходів за участю керівників правоохоронних та інших державних органів, присвячених питанням протидії корупції тощо.
Однак, ці та інші, здійснювані в державі та суспільстві, заходи не привели до відчутних позитивних результатів у справі протидії корупції. Причин тому багато - як об’єктивних, так і суб’єктивних. Одна з них полягає у тому, що протягом існування України як незалежної держави антикорупційні процеси не мали належного наукового забезпечення. Власне, на сьогодні проблему протидії корупції визначають три аспекти, співіснування яких є досить парадоксальним фактом: по-перше, вона є надзвичайно актуальною для соціального життя загалом і для юридичної науки і практики зокрема, що визнається і підкреслюється усіма; по-друге, про неї надзвичайно багато говорять політики, журналісти, інші категорії громадян; по-третє, при цьому вона характеризується низьким рівнем наукового дослідження.
Констатація низького рівня дослідження не говорить про відсутність будь-яких наукових досліджень проблеми протидії корупції. Вони є, але їх рівень не відповідає потребам антикорупційної діяльності, яка є комплексом правових, адміністративних, виховних та інших заходів, що здійснюються з метою забезпечення законності діяльності органів державної влади, профе-сійного і чесного виконання службовцями своїх повноважень, недопущення встановлення корумпованих зв’язків, виявлення фактів корупційних діянь, притягнення до відповідальності винних осіб, мінімізації наслідків такого роду діянь, усунення причин та умов, які сприяють корупційним правопорушенням.
При цьому не дослідженими належним чином залишається низка ключових для антикорупційної діяльності питань.
Ключовим питанням, яке не має на сьогодні чіткого і однозначного вирішення, є питання щодо визначення поняття корупції. У широко вживаний термін «корупція» різними авторами вкладається найрізноманітніший зміст, починаючи від зведення корупції до такого злочину як одержання хабара, закінчуючи визначенням корупції за допомогою загальних формулювань, які не містять конкретних ознак правопорушення (стійкий зв’язок, система взаємовідносин тощо). Не з’ясовано також, чи можливо дати універсальне поняття корупції, яке б відповідало вимогам різних галузей науки, що становить корупція у правовому відношенні тощо. Разом з тим, визначення поняття корупції дає можливість визначитись з колом корупційних діянь, а також наповнити конкретним юридичним змістом зазначений термін.
До числа не вирішених питань, які мають важливе теоретичне і практичне значення для антикорупційної діяльності, відноситься і питання про механізм корумпованих відносин. З’ясування цього питання дозволить не лише більш глибоко і точно визначити соціальну сутність корупції та її правову природу, але і виробити адекватні заходи протидії цьому злу. Іншими словами, механізм протидії корупції повинен виходити з механізму корумпованих відносин.
Особливості корупційних процесів та антикорупційної діяльності в Україні - це цілий комплекс питань, які потребують свого дослідження. Відповідь на них дасть змогу визначити закономірності розвитку корупційних процесів, їх тенденції, недоліки антикорупційного законодавства, основні проблеми, які виникають у його застосуванні, інші причини неефективної антикорупційної діяльності.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПОНЯТТЯ “КОРУПЦІЯ”
Етимологія слова «корупція». Розпочати варто зі звернення до етимології самого слова. Дослідники виділяють кілька варіантів походження терміна «корупція». Одні вважають, що він походить від сполучення латинських слів «correi» (кілька учасників зобов’язальних відносин з приводу одного предмета) і «rumpere» (ламати, пошкоджувати, порушувати, скасовувати). В результаті утворився самостійний термін «corrumpere», який передбачає участь у діяльності кількох осіб, метою яких є «гальмування» нормального ходу судового процесу або процесу управління справами суспільства.
Іноді цей термін також пов’язують з латинським словом, але вже дещо іншим - «corruptio», яке тлумачиться як «підкуп, продажність громадських і політичних діячів, посадових осіб».
Приблизно таке ж тлумачення цьому поняттю дає С. І. Ожегов. «Корупція, - зазначає він, - підкуп хабарами, продажність посадових осіб, політичних діячів». Крім підкупу і продажності, енциклопедичні словники тлумачать латинське слово corruptio ще й як псування і розбещування. Останнє, як вже зазначалось, підкреслює глибинний аспект корупції як соціального явища, яке свідчить про розбещення певних посадових осіб державних органів владою і розкладання системи державної влади.
Авторитетний юридичний словник Генрі Блека визначає корупцію як: «діяння, яке вчиняється з наміром надати деякі переваги, що несумісні з офіційними обов’язками посадової особи і правами інших осіб; діяння посадової особи, яка неправомірно використовує своє становище чи статус для одержання будь-якої переваги для себе або іншої особи в цілях, які протирічать обов’язкам і правам інших осіб».
Деякі енциклопедичні видання пояснюють корупцію як процес, пов’язаний з прямим використанням посадовою особою прав (повноважень), наданих їй посадою, з метою особистого збагачення, включаючи в цей процес підкуп чиновників і громадсько-політичних діячів, дачу хабарів і т. п.
Автори вітчизняного юридичного словника-довідника пропонують розглядати корупцію як одну з форм зловживання владою, пов’язаною з підкупом посадових осіб Юридичний словник-довідник. К.: 1996. – с. 308.
.
Як злочинну діяльність у сфері політики або державного управління, що полягає у використанні посадовими особами наданих їм прав і владних можливостей з метою особистого збагачення, пропонує розглядати корупцію М. Ю. Тихомиров. До найбільш типових проявів корупції він відносить підкуп чиновників і громадсько-політичних діячів, хабарництво за законне чи незаконне надання благ і переваг, протекціонізм - висування працівників за ознаками родичання, земляцтва, особистої відданості і приятельських стосунків. Як видно із вжитих М. Ю. Тихомировим у пропонованій ним дефініції поняття «корупція» слів «злочинна діяльність» цей автор відносить до корупції лише кримінально карані діяння. Приблизно такої ж позиції щодо розуміння поняття «корупція» дотримуються значна частина авторів інших юридичних енциклопедичних видань.
В окремих енциклопедичних виданнях корупція відверто називається конкретним злочином, який полягає у прямому використанні посадовою особою прав, пов’язаних з її посадою, з метою особистого збагачення.
Таким чином, енциклопедичні визначення, які повинні характеризуватися чіткістю, точністю, лаконічністю і однозначністю дефініцій, не дають виразної і однозначної уяви про корупцію з юридичної точки зору.
Слід зауважити, що абсолютна більшість енциклопедій і словників радянської доби, які дають тлумачення терміна «корупція», спеціально підкреслюють, що корупція як явище характерне і притаманне для буржуазної держави і суспільства, де має місце експлуатація людини людиною, де державний апарат знаходиться у підпорядкуванні монополій, де для цього закладені умови у самій економічній і політичній системі капіталістичного суспільства.
Наукове розуміння поняття «корупція». Аналіз вживання терміна «корупція» в юридичній літературі засвідчує, що вченими висловлюється надзвичайно широке розмаїття думок щодо розуміння суті цього явища. При цьому інколи висловлюються не тільки надзвичайно загальні, нечіткі формулювання, а й такі, що виключають одне одного. Як справедливо зауважує російський дослідник О. І. Мізерій, існує багато різних визначень поняття «корупція», але повної ясності і правової точності до цього часу немає.
Найчастіше під корупцією пропонують розуміти підкуп і продажність посадових осіб, що відображається кримінально-правовим поняттям «хабар-ництво». Але й при цьому існують різні підходи. Одні автори вважають, що корупцією охоплюється будь-яке одержання хабара, інші, як, наприклад, П. М. Панченко, розглядають корупцію як систему систематично скоюваного організованого хабарництва.
Дехто з дослідників стверджує, що хабарництво лише набуло рис такого антисоціального явища як корупція.
Інші автори вважають помилковим зведення корупції до хабарництва. Так, на думку В. С. Лукомського, підкуп посадових осіб (хабарництво) є лише однією з складових корупції. А. А. Аслаханов визнає хабарництво одним з найбільш поширених і небезпечних видів корупції. При цьому він зазначає, що хабарництво не завжди виступає як вид кримінально караної корумпованої поведінки, оскільки корупція - це насамперед «хвороба» державного чиновницького апарату. У цьому розумінні корупція - це акт правопорушення з боку державних службовців. П. С. Матишевський, характеризуючи хабарництво, вважає, що «воно є складовою корумпованості багатьох ланок державного апарату».
Поряд з використанням влади або посадових повноважень корупцією визнається використання авторитету посади та пов’язаних з нею можливостей, але задоволення інтересів третіх осіб шляхом неправомірного використання офіційних повноважень, авторитету влади та інших можливостей, які надає посадовій особі її посада, являє собою корупцію лише тоді, коли такі інтереси є груповими. Отже, за таким підходом задоволення інтересу однієї іншої особи не є корупцією.
Такий підхід видається необгрунтованим, оскільки кількість осіб, інтере-си яких задовольняються в результаті дій посадової особи, не мають суттєвого значення для визнання їх корупційними. Головне, як зазначалось вище, що при цьому приватним інтересам необгрунтоване надасться перевага над інтересами суспільства або держави.
Корупція розгадається і як елемент (ознака) або різновид організованої злочинності. На відміну від вищевикладених підходів, прибічниками цієї точки зору корупція не розглядається як самостійне явище, а вона зводиться до структурного елементу, системоутворюючої ознаки або різновиду організованої злочинності. Корупційними проявами можуть визнаватися хабарництво, іншого роду посадові зловживання, але лише в рамках організованої злочинності.
Визначення поняття корупції обмежуються загальними ознаками і харак-теризується відсутністю чітких формулювань, які б дозволили виділити суттєві ознаки цієї правової категорії. Це, наприклад, визначення корупції як акту правопорушення державних службовців або як системи відповідних стосунків між певними посадовими особами та кримінальним середовищем на основі протиправної діяльності цих посадових осіб на шкоду державним та суспільним інтересам тощо.
У наведених вище точках зору відображено доктринальне розуміння корупції як правової категорії і воно лише з одного боку характеризує це поняття. Щоб з’ясувати інші підходи щодо визначення цього поняття, необхідно розглянути розуміння корупції, яке має місце на законодавчому рівні, у документах міжнародно-правового характеру, правоохоронній діяльності, а також у свідомості пересічних громадян.
Нормативно-правове розуміння корупції. Одним із перших варіантів офіційного розуміння поняття «корупція» з боку вищих органів державної влади України була законодавча пропозиція, яка містилась у листі Кабінету Міністрів України від 2 квітня 1993 р. № 19-683/4, адресованому Верховній Раді України з приводу виконання п. 2 згаданої вище постанови Верховної Ради України Постанові від 23 січня 1993 р. «Про стан виконання законів і постанов Верховної Ради України з питань правопорядку і заходи щодо посилення боротьби із злочинністю», який передбачав необхідність законодавчого визначення зазначеного поняття. Цим листом пропонувалось передбачити у законі, що корупція - це «суспільне небезпечне діяння, що полягає в корисливому використанні посадовими особами свого службового становища і пов’язаних з ним можливостей для збагачення, протиправного одержання матеріальних чи інших благ і переваг в особистих чи групових інтересах».
Таким чином, корупція зводилась до конкретного суспільно небезпечного діяння (злочину), а точніше до посадового зловживання, яке:
1) мало корисливий характер;
2) було спрямовано на збагачення або протиправне одержання матеріаль-них чи інших благ і переваг в особистих чи групових інтересах.
Поняття корупції, яке безпосередньо було визначено у законі, за багатьма ознаками наближалося до наведеного вище, хоча водночас і суттєво відрізнялось від нього. У прийнятому 5 жовтня 1995 р. Законі України «Про боротьбу з корупцією» (ст. 1), воно сформульовано таким чином: «Під корупцією в цьому Законі розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг».
Основною формальною особливістю такого визначення поняття «корупція» є те, що воно має нормативно-правовий характер. Що стосується суті самої корупції, то її відзначає низка моментів: по-перше, корупція розглядається як діяльність; по-друге, така діяльність пов’язується із протиправним використанням службових повноважень; по-третє, сфера цієї діяль-ності обмежується сферою державного управління; по-четверте, її відзначає чітко визначена корислива (матеріальна) спрямованість. За формою прояву вона с близькою до одержання хабара, зловживання владою або посадовим становищем, хоча і не тотожна їм.
Слід погодитись з тими вченими і практиками, які вважають передбачене у Законі України «Про боротьбу з корупцією» поняття «корупція» не зовсім вдалим Камлик М., Невмержицький Є. В. Корупція в Україні. – К.: Знання, КОО, 1998. – с. 12. . Про те, що це поняття не можна визнати досконалим і універсальним, оскільки воно відображає розуміння корупції у вузькому смислі і може бути застосоване лише у контексті зазначеного закону, відзначали і окремі автори Закону України «Про боротьбу з корупцією» Мельник М. І. Корупція: проблема визначення сутності і поняття // Вісник Академії правових наук України. – 1997. - № 3. – с. 85. Мельник М. І. Наукове забезпечення антикорупційної діяльності в органах державной влади. – К.: Основа, 1999. - с. 5.
. Саме фахівці, які працювали над підготовкою цього закону, відчули всю складність чіткого юридичного визначення поняття «корупція». Пропонувалися різні підходи, різні варіанти визначень. Вносилась пропозиція (і слід зазначити - не позбавлена підстав) взагалі відмовитися від загальної дефініції. Було й інше - пропонувалося розглядати корупцію як злочин і передбачити у КК спеціальну норму про відповідальність за корупцію.
Як уже зазначалось, на законодавчому визначенні поняття «корупція» особливо наполягали керівники правоохоронних органів, які вбачали у відсутності такого визначення основну правову перешкоду ефективній протидії корупції. І хоча для більшості фахівців, що працювали в робочій групі по підготовці відповідних законопроектів, необхідність законодавчого визначення цього поняття викликала великий сумнів, у результаті багатьох дискусій, у тому числі і на засіданні парламентської Комісії з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, було прийнято компромісне рішення - дати загальне визначення поняття «корупція» і сформулювати основні види корупційних діянь, що знайшло своє відображення у ст. 1 Закону України «Про боротьбу з корупцією».
Таким чином, вказане законодавче визначення поняття «корупція» - це результат певного компромісу, який за тодішніх умов прийняття цього закону (політичних, організаційних, стану вітчизняних наукових досліджень у сфері протидії корупції), мабуть, не міг мати принципово іншого рівня досконалості. Однак, незважаючи на власну недосконалість, це визначення все ж зіграло свою позитивну роль у загальному розумінні поняття «корупція».
У найближчій перспективі законодавче описання поняття «корупція» може зазнати змін, які пропонуються деякими суб’єктами законодавчої ініціативи. Зокрема, такого роду пропозиції містяться у двох законопроектах, які вносились на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України та Президентом України відповідно у 1998 та 2000 рр.
У першому з них - проекті Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про боротьбу з корупцією» (реєстраційний № 1035 від 13 травня 1998 р.) - корупція визначається «як сукупність корупційних діянь та діянь, пов’язаних з корупцією, неправомірним використанням посадовою чи службовою особою, уповноваженою на виконання функцій держави, свого посадового або службового становища в особистих цілях, з метою отримання матеріальних благ, послуг; пільг та інших переваг, що є несумісним з правовим порядком в Україні».
Але таке визначення поняття «корупція» не можна назвати вдалим. По-перше, тавтологією є спроба визначити корупцію як «сукупність діянь, пов’язаних з корупцією». По-друге, у пропонованій дефініції йдеться про неправомірне використання посадовою чи службовою особою, уповноваженою на виконання функцій держави, свого посадового або службового становища «в особистих корисливих цілях, з метою отримання матеріальних благ, послуг, пільг та інших переваг». Уточнення про спеціальну мету неправомірного використання посадового становища є зайвим, оскільки його зміст свідчить про корисливий характер діянь правопорушника, про що окремо відзначено у визначенні цього поняття. По-третє, зайвою є також вказівка на несумісність з правовим порядком в Україні діянь правопорушника, оскільки перед цим вже зазначено про неправомірність діянь, які у своїй сукупності утворюють корупцію. Власне кажучи, неправомірність діянь - це і є їх несумісність з правовим порядком в Україні.
У другому із вказаних законопроектів, який має назву, аналогічну першому (реєстраційний № 5039 від 14 лютого 2000 р.), корупцію пропонувалось визначити як «незаконне одержання від фізичних і юридичних осіб матеріальних благ, подарунків, послуг, пільг, переваг або іншої вигоди матеріального чи нематеріального характеру особою, уповноваженою на виконання державних функцій чи прирівняною до неї особою у зв’язку з виконанням наданих їй повноважень або використання свого посадового становища».
Це визначення відрізняється від передбаченого в законі та пропонованого попереднім проектом низкою суттєвих моментів. Насамперед тим, що корупцією пропонується визнавати отримання не лише вигоди матеріального, а й нематеріального характеру. Таким чином, кардинально змінюється принципо-вий підхід щодо розуміння сутності корупції - визнається, що «продажність» представника влади може мати і нематеріальний характер див.: Мельник М. І. Корупція: проблема визначення сутності і поняття // Вісник Академії правових наук України. – 1997. - № 3. – с. 86.
. Крім того, зазначене визначення базується на зовсім іншому розумінні суб’єкта корупції - до кола суб’єктів пропонується віднести не лише державних службовців, депутатів, посадових осіб державних органів, а й посадових осіб та інших службовців державних підприємств, установ, організацій та об’єктів комунальної власності, які не мають статусу державного службовця, кандидатів у депутати та на інші виборні посади, деякі інші категорії осіб.
Таким чином, зазначені положення суттєво розширюють коло коруп-ційних правопорушень та осіб, які потенційно можуть стати їх суб’єктами. Як і попередньому, цьому визначенню властиві певні недоліки.
По-перше, корупцією визнається одержання особою, уповноваженою на виконання державних функцій чи прирівняною до неї особою вигоди не лише матеріального, а й нематеріального характеру. Поділяючи такий підхід у принципі (для визнання діяння корупційним не суть важливо, яку саме вигоду отримує суб’єкт від зловживання своїм службовим становищем), вважаю, що у конкретному випадку зазначене положення застосоване необгрунтовано. Річ у тому, що визначення корупції цією статтею дається лише для потреб Закону України «Про боротьбу з корупцією». А корупційні діяння, які визначені у ст. 2 цього проекту, так чи інакше пов’язані з неправомірним одержанням матеріальних цінностей, тобто за своєю суттю зводяться до одержання матеріальної вигоди.
По-друге, вказівка на використання зазначеною у цій статті особою свого посадового становища як ознаки корупції видається зайвою, оскільки це охоплюється більш широким поняттям «у зв’язку з виконанням наданих їй повноважень».
Передбачене в Законі України «Про боротьбу з корупцією» визначення поняття корупції є не єдиним у нашій державі розумінням, яке має офіційний характер. Такого роду розуміння також відображене в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр., затвердженій указом Президента України від 24 квітня 1998 р. № 367/98. У ній сказано: «У правовому відношенні корупція становить сукупність різних за характером та ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупціиних діянь, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних), а також порушень етики поведінки посадових осіб, пов’язаних із вчиненням цих діянь».
Як бачимо, наведене визначення поняття «корупція» за своїм змістом суттєво відрізняється від того, яке передбачене у Законі України «Про боротьбу з корупцією». Це обумовлено тим, що воно має інше порівняно із законодавчим визначенням функціональне призначення - його основне призначення полягає в тому, щоб констатувати різноманітність корупційних проявів, виключивши зведення корупції до якогось одного виду правопорушення. Слід зазначити, що саме у такому вигляді це визначення було передбачене у згаданій Концепції.
