ГОЛОВНЕ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНЕ УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ Аудиторський звіт за результатами державного фінансового аудиту виконання бюджетів на території м. Севастополя за 2008-2010 роки, І півріччя 2011 року КИЇВ 2011 У звіті представлено результати дослідження стану виконання та ефективності використання коштів місцевих бюджетів м. Севастополя. Державний фінансовий аудит проведено на виконання п. 3.5 Плану контрольно-ревізійної роботи Головного контрольно-ревізійного управління України на ІІ квартал 2011 року. Контрольний захід здійснено відповідно до вимог ст. 113 Бюджетного кодексу України, Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 № 698. Аудиторський звіт призначений для керівників та спеціалістів Севастопольської міської державної адміністрації (далі – СМДА), Севастопольської міської ради, Міністерства фінансів України, головних розпорядників, розпорядників та одержувачів коштів місцевих бюджетів м. Севастополя. ЗМІСТ Вступ 4
РОЗДІЛ І. Організація проведення державного фінансового аудиту 5
РОЗДІЛ ІІ. Оцінка виконання зведеного бюджету м. Севастополь за доходами у 2008-2010 роках 6
РОЗДІЛ ІІІ. Оцінка виконання зведеного бюджету м. Севастополя за видатками у 2008-2010 роках 8
РОЗДІЛ ІV. Результати аудиту 13
Висновки 36
Пропозиції 41
Джерела інформації 43
Додаток 1 45
Протокол узгодження 46
ВСТУП Севастополь розташований у південно-західній частині Кримського півострова на території площею майже 1,1 тис. км2. Із загальної площі акваторії внутрішніх морських бухт займають понад 200 км2. Севастополь заснований у 1783 році як база Чорноморського флоту Росії. На сьогодні це один з найбільших в Україні морських портів, культурних, історичних та рекреаційно-туристичних центрів. З 1948 року Севастополь має особливий статус міста центрального підпорядкування.
У 2010 році на території Севастополя мешкало 380,5 тис. осіб, в тому числі в містах та селищі міського типу – 357,2 тис. осіб (або 94 %), в сільській місцевості – 23,3 тис. осіб (або 6 %). [1 – тут і далі посилання на джерела інформації]. Адміністративно Севастополь поділяється на: - 2 міста (Севастополь та Інкерман); - 4 райони у місті (Ленінський, Нахімовський, Балаклавський, Гагаринський); - 1 селище міського типу (Кача); - 29 сільських населених пунктів. До складу зведеного бюджету міста входить 11 місцевих бюджетів, серед яких 2 міських (з них 1 районного підпорядкування), 4 внутриміських районів, 4 сільських та 1 селищний. Загалом до зведеного бюджету міста за 2008-2010 роки надійшло понад 3,8 млрд гривень. За рахунок зведеного бюджету фінансувалось 358 бюджетних установ (у 2008 році – 357, 2009, 2010 – 358). [11] Затвердження та виконання місцевих бюджетів є компетенцією органів місцевого самоврядування. Саме вони на місцевому рівні є суб’єктами надання громадянам державних соціальних гарантій. Відтак, пріоритетними напрямами аудиторського дослідження визначено ефективність механізму формування та використання коштів бюджетів Севастополя для забезпечення визначених законодавством соціальних гарантій мешканців регіону. РОЗДІЛ І. ОРГАНІЗАЦІЯ ПРОВЕДЕННЯ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО АУДИТУ Підстава для проведення: п. 3.35 Плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2011 року. Об’єкт аудиту: кошти місцевих бюджетів Севастополя, ресурсна база для їх формування, в тому числі земля, комунальне майно та інші активи спільної власності територіальних громад на території Севастополя. Мета аудиту: оцінка стану формування та виконання бюджетів Севастополя; оцінка ефективності використання коштів місцевих бюджетів Севастополя, земельних ресурсів, комунального майна, інших активів, функціонування системи внутрішнього контролю; оцінка діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, головних розпорядників, розпорядників та одержувачів коштів місцевих бюджетів на всіх стадіях; бюджетного процесу - встановлення причин, що негативно впливають на стан формування та виконання місцевих бюджетів, використання активів територіальних громад, забезпечення належного рівня державних соціальних стандартів та державних соціальних гарантій громадянам; - визначення шляхів підвищення ефективності використання бюджетних коштів, активів територіальних громад, резервів зміцнення ресурсної бази місцевих бюджетів. Період аудиту: 2008-2010 роки, І півріччя 2011 року. Методи аудиту: - збирання даних від органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, підприємств, установ та організацій шляхом направлення запитів, а також за місцезнаходженням структурних підрозділів СМДА, міськради, інших розпорядників та одержувачів коштів місцевих бюджетів; - аналіз нормативно-правових актів, рішень та розпорядчих документів, планових розрахунків та обґрунтувань, видань та публікацій щодо місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин; - аналіз фінансових, статистичних, бухгалтерських, розрахункових, аналітичних документів та інших матеріалів учасників бюджетного процесу, тощо. РОЗДІЛ ІІ. ОЦІНКА ВИКОНАННЯ ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ М. СЕВАСТОПОЛЬ ЗА ДОХОДАМИ У 2008-2010 РОКАХ Фактичні доходи зведеного бюджету м. Севастополь за 2008-2010 роки склали понад 3,8 млрд грн. (довідково: у 2008 році – 1266,3 млн грн, 2009 – 1166,0 млн грн., 2010 – 1338,3 млн грн). [2]. Додаток 1. Більше двох третин доходів зведеного бюджету формувались за рахунок доходів міського бюджету Севастополя, третина – за рахунок районних бюджетів. При цьому, доля міського бюджету продовж досліджуваного періоду зменшувалась – з 82 % за 2008 рік до 79,9 % за 2010 рік, а доля районних бюджетів відповідно збільшувалась - з 18 % за 2008 рік до 20,1 % за 2010 рік. (довідково: надходження до міського бюджету склали у 2008 році по загальному фонду 755,5 млн грн. з 970,3 млн. грн., або 77,9%, по спеціальному – 282,4 млн. грн. з 296,0 млн. грн., або 95,4 %; у 2009 році по загальному фонду 733,2 млн. грн. з 954,2 млн. грн., або 76,8 %, по спеціальному – 183,2 млн. грн. з 211,8 млн. грн., або 86,5 %; у 2010 році по загальному фонду 970,2 млн. грн. з 1147,1 млн. грн., або 84,6 %, по спеціальному – 145,9 млн. грн. з 191,2 млн. грн., або 76,3 %) [3]. Слід зазначити, що значну роль у формуванні бюджету Севастополя відігравали офіційні державні трансферти, які складали третину акумульованих до бюджету доходів (за 2008-2010 роки – 1404,9 млн грн або 34,3 % загальної суми зарахованих доходів) [2]. За 2008-2010 роки план надходжень виконано на 96,4 % від затвердженого у відповідних роках з урахуванням змін (у 2008 році – на 96,5 %, 2009 – 94,4 %, 2010 – 96,3%), в тому числі до загального фонду надійшло 3071,6 млн грн або 100,9 % затвердженого, спеціального – 699 млн грн або 78,4 %.
Рис. 1. Стан виконання бюджету м. Севастополя за доходами у 2008-2010 роках (млн. грн.) При щорічному перевиконанні загального фонду, рівень виконання доходів спеціального фонду погіршувався – з 83,6 % у 2008 році до 78,4 % у 2010. Основна причина цього – незабезпечення в повному обсязі надходжень трансфертів з державного бюджету, зокрема через збільшення асигнувань в останні дні року та невиділення цих коштів з держбюджету у зв’язку з відсутністю нормативних актів щодо їх використання тощо. Основні доходи зведеного бюджету акумулювались у загальному фонді, частка якого у доходах за 2008-2010 роки становила понад 81,5 %. Найбільшими платниками до бюджетів різних рівнів в регіоні залишались ВАТ «Балаклавське рудоуправління», ЗАТ «СК «Авліта», ВАТ ЕК «Севастопольенерго», ДКП «Севміськводоканал», ДП «Севморрибпорт», ВАТ «ЦКБ «Корал». Основним бюджетоутворюючим податком у групі доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, впродовж досліджуваного періоду залишався податок з доходів фізичних осіб. Тільки у 2010 році питома вага цього податку у загальному фонді бюджету (без трансфертів) становила 69,2 %, а в обсязі закріплених доходів – 89,8 %. Загалом у 2010 році зібрано 488,2 млн грн цього податку, що на 59,4 млн грн. або 13,8 % більше, ніж за 2009 рік. Слід зазначити, що 73,2 млн грн надійшло від вільнонайманих у структурах Чорноморського флоту Російської Федерації та 41,2 млн грн з грошового утримання військовослужбовців Збройних Сил України (загалом 23,4 % цих надходжень). Така тенденція була притаманна й попереднім рокам. Основний фактор збільшення надходжень – зростання фонду оплати праці, зокрема у зв’язку із підвищенням розміру мінімальної заробітної плати. [2]. Рис. 2. Стан надходження податку з доходів фізичних осіб до бюджету м. Севастополя у 2008-2010 роках (млн. грн.) Щодо доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, то їх основним джерелом залишалась плата за землю, якої зібрано у 2010 році 122,6 млн грн., або 17,4 % доходів загального фонду (без трансфертів) та 75,5 % всіх власних надходжень. Надходження 2010 року за цим джерелом на 13,64 млн грн. або на 12,5 % перевищили надходження 2009 року, зокрема в результаті застосування грошової індексації землі. [2]. Рис. 3. Стан надходження плати за землю до бюджету м. Севастополя у 2008-2010 роках (млн. грн.) Таким чином, бюджетоутворюючими джерелами надходжень до зведеного бюджету залишались офіційні трансферти (34,4 % загальної суми зарахованих доходів), податок з доходів фізичних осіб (89,8 % закріплених доходів) та плата за землю (орендна плата) (75,5 % власних надходжень). Впродовж досліджуваного періоду постійно забезпечувалось перевиконання плану доходів за загальним фондом та недовиконання за спеціальним, що пов’язано, в основному, з ненадходженням трансфертів з державного бюджету. Загалом спостерігалось зростання обсягів надходжень до загального фонду при зменшенні надходжень до спеціального, що може свідчити про недостатність роботи у цьому напрямку (в основному у сфері земельних відносин). Роль міського бюджету у формуванні доходів зведеного бюджету залишалась значною, водночас його частка постійно зменшувалась (з 82 % за 2008 рік до 79,9 % за 2010 рік). РОЗДІЛ ІІІ. ОЦІНКА ВИКОНАННЯ ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ М. СЕВАСТОПОЛЯ ЗА ВИДАТКАМИ У 2008-2010 РОКАХ Зведений бюджет м. Севастополя за видатками на 2008-2010 роки затверджено у загальній сумі 3986,7 млн грн, який виконано на 93,7 % (3733,6 млн грн.). При цьому впродовж досліджуваного періоду рівень виконання бюджету за видатками залишався практично на одному рівні: у 2008 році – 94,2 % (1237,4 млн грн з 1313,3 млн грн за планом), 2009 – 93,3 % (1162,3 млн грн з 1245,8 млн грн), 2010 – 93,4 % (1333,9 млн грн з 1427,6 млн грн.). [4].
Рис. 4. Стан виконання бюджету м. Севастополя за видатками у 2008-2010 роках (млн. грн.) В розрізі напрямків діяльності найбільше коштів спрямовано на освіту - 1040,3 млн грн, або 28 % всіх видатків, та охорону здоров’я – 775,3 млн грн або 21 %. Зазначені галузі є пріоритетними не лише за питомою вагою спрямованих бюджетних коштів, а й з точки зору соціального значення для держави. З врахуванням наведеного під час аудиту діяльність органів влади в регіоні оцінено з позиції повноти та якості надання громадянам соціальних гарантій у зазначених сферах.
Рис. 5. Видатки бюджету м. Севастополя у 2008-2010 роках (млн. грн.) 3.1. Оцінка стану надання соціальних гарантій у сфері освіти Реалізація державної політики у сфері освіти здійснюється через 169 освітніх закладів, в тому числі 75 дитячих дошкільних закладів (далі – ДДЗ), 62 загальноосвітніх школи (далі – ЗОШ), 1 вечірню (змінну) школу, 5 загальноосвітніх шкіл-інтернатів, 2 дитячі будинки, 2 спеціальні загальноосвітні школи-інтернати, 10 позашкільних закладів, 2 вищих учбових заклади. На утримання цих закладів у 2008-2010 роках спрямовано 1040,3 млн грн. При цьому обсяги видатків щорічно зростали – від 305,4 млн грн. у 2008 році до 400,5 млн грн. у 2010, або більше ніж на третину. [4]. Стан надання соціальних гарантій у сфері освіти оцінено через забезпечення доступності освітніх послуг. Так, на початок 2011 року ДДЗ м. Севастополя відвідувало 11594 дітей при загальній проектній ємності закладів в 10350 дітей (або 112 % від проектної потужності ДДЗ). В той же час існувала загальна черга до вступу в ДДЗ в кількості 4715 дітей. Таким чином, послуги дошкільної освіти є мало доступними для дітей мешканців регіону – отже кожна третя дитина не має можливості відвідувати відповідні заклади. [10] Загалом, якщо у 2010 році в середньому по Україні всіма формами дошкільної освіти було охоплено 67,9 % дітей відповідного віку, то по м. Севастополю – лише 64 % (19 позиція по країні). При цьому станом на 01.01.2011 року по м. Севастополю забезпечено найменший по країні відсоток охоплення дітей п’ятирічного віку дошкільною освітою у розрізі регіонів – 76 % проти 96,9 % в середньому по Україні. [13] У 2008-2011 роках за рахунок бюджетних коштів утримувалось 70 загальноосвітніх закладів проектною потужністю 44160 місць, з них 10 у сільській місцевості потужністю 3330 місць. При цьому якщо в міській місцевості заклади були заповнені на 70 % (40830 місць відвідувало у 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011 роках близько 28,5 тис. учнів), то у сільській – лише на трохи більше, ніж на половину. Таким чином, у місті достатньо потужностей для отримання відповідним контингентом середньої освіти. 3.2. Оцінка стану надання соціальних гарантій у сфері охорони здоров’я Реалізація державної політики у сфері охорони здоров’я на кінець 2010 року здійснювалась через 38 закладів охорони здоров’я. При цьому кількість цих закладів зменшилась з початку 2008 року на 5 закладів (ліквідовано у 2008 році Севастопольське міське патологоанатомічне бюро, у 2009 – Стоматологічну поліклініку № 3 шляхом приєднання до Міської лікарні № 4, Міжрайонні медико-соціальні експертні комісії № 1 та 2 шляхом приєднання до Центральної медико-соціальної експертної комісії, у 2010 – Дитячу поліклініку № 1 та Севастопольську міську лікарню № 2 шляхом утворення Міської лікарні № 2). На утримання цих закладів спрямовано у 2008-2010 роках 775,3 млн грн. При цьому обсяги видатків щорічно зростали – від 224,3 млн грн. у 2008 році до 301,6 млн грн. у 2010, або більше, ніж на третину. [4]. Стан надання соціальних гарантій у сфері охорони здоров’я оцінено через доступність стаціонарної та поліклінічної допомоги, а їх якість – через стан захворюваності, природного приросту та смертності. Стаціонарну медичну допомогу протягом 2008-2010 років надавали 13 лікарень та спеціалізованих лікарень загальним ліжковим фондом: 2968 ліжок у 2008 році, 2976 – у 2009 році та 2988 ліжок у 2010 році. [8]. При цьому, при нормативній потребі у 79 ліжок на 10 населення, що визначена Постановою КМУ від 28.06.1997 № 640 «Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тисяч населення», зазначений показник протягом 2008-2010 років становив 78,6, 78,7 та 78,9 ліжок відповідно. Таким чином, наявний ліжковий фонд практично відповідав нормативній потребі. Проте, у 2010 році, порівняно з 2008-м, спостерігається загальне зменшення середнього числа днів зайнятості одного ліжка на 2,55 дня. Так, якщо у 2008 році 1 ліжко лікувального закладу було зайнято 334,53 дні, то у 2010-му – 331,98 днів, відповідно, зменшився і обіг ліжка з 28,73 обертів у 2008 році до 28,68 – у 2010-му. [8]. Амбулаторно-поліклінічну допомогу в регіоні на початок 2011 року надавали 30 поліклінік, з яких 25 входили до складу лікарняних закладів – міських лікарень та диспансерів, інші 4 – самостійні поліклінічні заклади (з них 3 стоматологічні). Планова ємність амбулаторно-поліклінічних закладів у дослідженому періоді практично не змінювалась і в середньому становила 183 відвідування за зміну у розрахунку на 10 тис. мешканців. В середньому за період 2008-2010 роки план надання амбулаторно-поліклінічної допомоги виконано на 103,4 % (стоматологічної – на 99,7 %). Водночас вжиті владою заходи у сфері охорони здоров’я не забезпечили покращення стану здоров’я населення. Так, показник природного приросту населення по м. Севастополь залишається негативним, тобто рівень смертності перевищує рівень народжуваності. Загалом за 2010 рік склав цей показник склав -3,73, оскільки на 1 тис. населення припадало 11,05 народжених живими та 14,78 померлих. При цьому ці показники є дещо кращими, ніж середні показники по Україні. Одна з основних причин смертності – збільшення рівня захворюваності, який у період з 2008 по 2010 роки зріс з 57,4 % до 60,2 %. У свою чергу зросла і поширеність хвороб серед населення: з 182,9 тис. зареєстрованих хвороб (на 100 тис. осіб) у 2008 році до 186,7 тис. – на кінець 2010 року, або на 2 відсотка. Таблиця 1 Показники захворюваності населення ПОКАЗНИК Зареєстровано хвороб, всього
в абсолютному виразі на 100 тис. населення
2008 рік 2009 рік 2010 рік 2008 рік 2009 рік 2010 рік
Поширеність хвороб серед населення 690370 697157 706822 182885,3 184381,4 186746,4
у т.ч. дорослого 590103 592326 594735 185625,9 185877,3 186478,8
Первинна захворюваність населення 216632 227959 227944 57387,79 60289,71 60224,1
у т.ч. дорослого 129242 135873 128591 40655,05 42638,19 40319,63
Таким чином, бюджет міста Севастополя за видатками щорічно не виконувався (у 2008 – на 94,2 % до затвердженого з урахуванням змін, у 2009 – на 93,3 %, у 2010 році – на 93,4 %). Покращення рівня виконання бюджету за видатками у 2008 – 2010 роках не відбулось. При цьому рівень виконання бюджету за видатками, був гіршим, ніж рівень виконання бюджету за доходами. Найбільший обсяг видатків щорічно спрямовувався на фінансування сфери освіти та охорони здоров’я – майже 50 % всього обсягу видатків. Незважаючи на збільшення впродовж трьох останніх років фінансування зазначених галузей більш, ніж на третину, вирішити ряд важливих проблем місцевій владі так і не вдалося. Зокрема, щодо галузі освіти, то кожна третя дитина до 6-ти років не мала можливості відвідувати дитячі дошкільні заклади. Як наслідок, по м. Севастополю спостерігається найменший по країні відсоток охоплення дітей п’ятирічного віку дошкільною освітою. Водночас загальноосвітні заклади були завантажені менше, ніж на 70 %, особливо у сільській місцевості. Щодо галузі охорони здоров’я, то покращення стану здоров’я населення не відбулося - показник природного приросту населення залишався від’ємним (-3,73), рівень захворюваності збільшився (з 57,4 % до 60,2 %). Питання для дослідження: Чи існують можливості збільшити надходження до бюджету м. Севастополя та більш ефективно використовувати наявні ресурси? РОЗДІЛ ІV. РЕЗУЛЬТАТИ АУДИТУ
Гіпотеза 1. Недосконалість алгоритму розрахунку сум відшкодування вартості розміщення на території Севастополя Чорноморського флоту Російської Федерації, в тому числі в частині достовірності бази для такого розрахунку, спричиняє недоотримання бюджетом міста значних сум.
Статтею 2 Угоди між Урядом України та Урядом Російської Федерації про взаєморозрахунки, що пов’язані з розділом Чорноморського флоту та перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України від 28.05.97 (далі - Угода) визначено, що платежі Російською Стороною за використання земельних ділянок, на яких розміщено об’єкти берегової інфраструктури, акваторії бухт, за викиди забруднених речовин, розміщення відходів військовими формуваннями, судами, підприємствами, організаціями та установами Чорноморського флоту Російської Федерації здійснюються шляхом щорічного, починаючи з 1998 року, зменшення державного боргу України перед Російською Федерацією. Платежі, що пов’язані з перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, щорічно враховуються як джерело надходжень до спеціального фонду Державного бюджету України. [11]. Тобто, за таких умов Угоди, із доходів бюджету м. Севастополь вилучені надходження плати за землю за використання земельних ділянок, на яких розташовані військові формування Чорноморського флоту Російської Федерації, які за Бюджетним кодексом України віднесені до доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Разом з тим, починаючи з 2003 року, Законами України про Державний бюджет України передбачається субвенція на компенсацію втрат доходів бюджету м. Севастополь від розміщення на його території Чорноморського флоту Російської Федерації за джерелом надходження від плати за землю (далі - Компенсація). При цьому, розрахунок обсягу Компенсації проводиться відповідно до вимог рішення міської ради від 14.10.2003 № 1348 «Про затвердження Методики визначення розмірів орендної плати при укладанні договорів оренди землі», з врахуванням: - площі земельної ділянки, її місця знаходження та цільового призначення; - нормативної грошової оцінки земельної ділянки; - відсоткової ставки орендної плати. Проте ця субвенція з держбюджету лише частково компенсує втрати бюджету м. Севастополь за джерелом плата за землю від розміщення на його території Чорноморського флоту Російської Федерації. Так, якщо за розрахунками обсяг компенсації за 2008-2009 роки мав становити 417,2 млн грн, то затверджено та надійшло з державного бюджету 200 млн грн. Тобто, загалом недоотримано 217,2 млн грн, що фактично є втратами бюджету міста. Крім того, аудитом встановлено, що при розрахунку обсягів Компенсації застосовано ставки земельного податку з земель, грошову оцінку яких встановлено, у розмірі 1 % від їх грошової оцінки (згідно вимог Закону «Про плату за землю»). Водночас не було враховано вимоги Закону України «Про оренду землі» щодо встановлення річного розміру орендної плати за земельні ділянки, який не може бути меншим, ніж 3-х-кратний розмір земельного податку. Як наслідок, розрахунковий обсяг Компенсації за 2008 рік (станом на 01.01.2009) занижено на 2,38 млн грн., за 2009 рік (станом на 01.01.2010) - на 2,54 млн грн, що фактично є втратами місцевого бюджету. [11]. Щодо бази для проведення розрахунку Компенсації, то у 2008-2010 роках такий розрахунок здійснювався на земельні ділянки загальною площею 3438,55 га. Проте, при розрахунку обсягу Компенсації не враховані земельні ділянки, які не ввійшли в Додаток 2 Міжурядової Угоди, але фактично використовуються для дислокації формувань ЧФ РФ, а також спірні ділянки (об’єкти гідрографії). Загалом, за даними Головного управління Держкомзему в м. Севастополь, загальна площа земельних ділянок, які не увійшли до Міжурядової Угоди, але фактично використовуються ЧФ РФ, за матеріалами інвентаризації, що виконані українською стороною, складає 37,1161 га (121 земельна ділянка), з них під об’єктами гідрографії – 0,2844 га (46 земельних ділянок). Крім того, на 38 земельних ділянках площею 69,153 га розташовані житловий фонд і об’єкти соціально-побутового призначення, побудовані і придбані за рахунок коштів Російської Федерації на території України, що підлягають оформленню у власність Російської Федерації. На сьогодні інвентаризація земельних ділянок, на яких розміщується ЧФ РФ, продовжується, остаточна їх площа і нормативна грошова оцінка уточнюються. Разом з тим, чітко визначено, що 28 земельних ділянок загальною площею 24,8233 га, які знаходяться в користуванні ЧФ РФ в адміністративно-територіальних межах м. Севастополь, не включались до розрахунку суми Компенсації (на ділянках розташовані житловий фонд, дитячий дошкільний заклад № 56, загальноосвітня школа № 8, каналізаційний колектор за адресами: пр. Генерала Острякова, вул. Маршала Геловані, бухта Казачя, вул. Генерала Лебедя, вул. Юмашева, вул. Шостака, вул. Щелкунова, вул. Кургана, вул. Комуністична, вул. Будищева, вул. Фадеєва-Щитова, вул. Флагманська). За умови врахування площі земельних ділянок тільки під вищевказаним житловим фондом та об’єктами соціальної і комунальної інфраструктури сума Компенсації могла б бути збільшена: за 2008 рік – на 2,28 млн грн., за 2009 рік – на 2,76 млн грн. [11]. Водночас вказані об’єкти житлового фонду, соціальної і комунальної інфраструктури, що виявлені у ході інвентаризації, для включення до розрахунку Компенсації мають бути погоджені Російською стороною та визначені у додатках 2 та 3 до Угоди між Україною і Російською Федерацією про параметри поділу Чорноморського флоту Російської Федерації. [17]. Таким чином, внаслідок наведеного бюджетом міста недоотримано за 2008-2010 роки загалом щонайменше 227,16 млн. гривень. Гіпотеза 2. Непослідовність дій органів влади щодо виконання прийнятих рішень, визначених заходів стає на заваді отриманню запланованих результатів, не сприяє розвитку структури міста Севастополь. 2.1. щодо земельних ресурсів Згідно Генерального плану розвитку м. Севастополя до 2025 року, затвердженого у 2007 році, місто Севастополь займає територію площею 86,4 тис. га, включаючи в себе 3 поселення міського типу (Севастополь, Інкерман, смт Кача), 29 сільських населених пунктів. [6]. Водночас на даний час межі м.Севастополя не встановлені. Слід зазначити, що у 2007 році рішеннями Севастопольської міської ради передбачалось здійснити у 2007-2008 роках заходи щодо уточнення меж м.Севастополя, м.Інкерману, с.Кача та інших населених пунктів. Однак, з передбачених на цей період 2,8 млн грн асигнувань було виділено лише 1,55 млн грн (у 2007 році – 1,4 млн грн або 100 % запланованого, у 2008 – 150 тис. грн. або 10,7 %). Як наслідок, були затверджені лише проекти землеустрою відносно зміни меж адміністративно-територіальних утворень села Терновка, с.Родноє Терновської сільської ради Балаклавського району м.Севастополя, с.Андрєєвка і селища Сонячне Андрєєвської сільської ради Нахімовського району, сіл Полюшко, Осипенко, Орловка, Вишневе Качинської селищної ради Нахімовського району. [6]. До вирішення зазначеного питання міська рада повернулась лише у 2011 році, коли у квітні було прийнято рішення про розробку проекту землеустрою відносно встановлення меж м. Севастополя. Цією ж сесією були прийняті рішення про розробку проектів землеустрою відносно встановлення меж сіл, які входять до складу єдиного адміністративного центру - села Орлине Балаклавського району м.Севастополя, села Верхнєсадове Нахімовського району м.Севастополя. Крім того, не зважаючи на прийняті міською радою ще у 2009 році рішення щодо виконання у 2010 році робіт з встановлення меж прибрежної захисної смуги Чорного моря уздовж узберіжжя міста Севастополю, ні у 2010, ні у 2011 роках фінансування вказаного проекту землеустрою не здійснювалось. Суцільна інвентаризація земель в адміністративно-територіальному утворенні м. Севастополь не проводилася. З 2001 по 2007 роки проведені роботи по суцільній інвентаризації земель Ленінського (1300 га) і Балаклавського районів (територія Західного і Східного берегів Балаклавської бухти – 60 га). [5]. Загалом проінвентаризовано земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів на 35,9 тис. га з 46,7 тис. га, або на 76,9 %, в межах населених пунктів - на 7,1 тис. га з 10,3 тис. га, або на 68,9 %. Внаслідок непроведення інвентаризації земель виникають розбіжності щодо площ окремих земельних ділянок. Так, під час уточнення «Акту звірки обліку земельних ділянок військових містечок Міністерства оборони України по Севастопольському гарнізону на 01.04.2011 року», яке проводилось спільно з Севастопольською КЕЧ морською, з’ясовано, що в користуванні Міноборони України, за даними головного управління, перебувають 133 земельні ділянки по 89 військових містечках загальною площею 1117,9142 га, а за даними Кримського територіального квартирно-експлуатаційного управління – 129 (фактично - 170) земельних ділянок по 121 військових містечках площею 1449,56 га. Розбіжність складає 331,6458 га, що можне свідчити про безпідставне (не за призначенням) безкоштовне використання земельних ділянок. [5]. Таким чином, непослідовність дій органів влади у сфері розпорядження земельними ресурсами, не доведення запланованих заходів до завершення створює підґрунтя для безконтрольного використання цих ресурсів. Враховуючи, що на даний час ще проводяться заходи щодо встановлення адміністративної межі м.Севастополя, м.Інкерману та інших населених пунктів, Севастопольська міська державна адміністрація не наділена повноваженнями щодо розпорядження землями цих населених пунктів (згідно з п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради). Водночас, мають місце факти прийняття рішень щодо зазначених земель, загалом прийнято 1318 розпоряджень СМДА щодо надання юридичним та фізичним особам дозволів на розробку проектів землеустрою на відведення земельних ділянок, затвердження проектів землеустрою та передачу у власність земельних ділянок, що фактично знаходяться у м. Севастополь та адміністративній території м. Севастополь (території сіл та селищ). Так, на підставі розпорядження від 24.03.2010 за №746-р Севастопольською міською державною адміністрацією було передано у власність громадянам - членам обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельне товариство індивідуальних забудовників «Зелений мис» земельну ділянку площею 2,16 га для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки), розташованих за адресою: с. Колхозне, вул. Ущільна №1-27, №1-А-25-А. Також, даним розпорядженням було затверджено обслуговуючому кооперативу «ЖБТІЗ «Зелений мис» проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок і технічну документацію з встановленням меж в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування жилих будинків. В подальшому громадянам-членам обслуговуючого кооперативу були видані державні акти на право власності на земельні ділянки. З огляду на вище, обумовлені земельні ділянки вибули з державної власності безкоштовно, що суперечить ст.118 Земельного кодексу. При цьому за нормативно-грошовою оцінкою, вартість земель становила 648 тис грн., що могли бути отримані до бюджету у разі відкритої реалізації ділянки. Також, дана земельна ділянка розташована на території державного ландшафтного заказника республіканського значення «Байдарський», що становить загрозу збереження для суспільства цього заказника. [5]. За аналогічною схемою безкоштовно передано у власність членам організацій «Херсонес-21» земельні ділянки у 2 га та 3,5 га (за нормативно-грошовою оцінкою їх вартість складає відповідно 10,94 млн грн та 12,075 млн грн); «Планета плюс» - 13 га та 5,8 га (8,84 млн грн. та 3,206 млн грн) і т.п. [5]. В порушення вимог Лісового кодексу України без висновку та прийняття рішення про зміну цільового призначення при наявності правовстановлюючих документів (планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування) безоплатно у власність дачних кооперативів надано 73,5 га земель лісогосподарського призначення нормативно-грошовою оцінкою 47,8 млн гривень. Без висновків та прийняття рішення про зміну цільового призначення відповідно до розпоряджень СМДА безоплатно передано юридичним та фізичним особам – членам кооперативів землі лісогосподарського призначення загальною площею 19,3 га нормативно-грошовою оцінкою 14,8 млн грн. Зокрема, відповідно до розпоряджень СМДА без зміни цільового призначення земель передано у власність членам обслуговуючих кооперативів «Дачно-будівельне товариство індивідуальних забудовників «Барвінок» земельну ділянку площею 12 га, розташовану в районі мису Сарич, «Просіка» – 4,7 га в районі Камишовського шосе, м. Севастополь, «Діарама» – 2,6 га в районі вул. 2-ї оборонної в м. Севастополь. Також встановлено, що наразі проекти землеустрою з організації та встановлення меж території природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та закріплення меж на місцевості не розроблені і межі територій не встановлені. Однак, в порушення законодавства здійснюється розпорядження використання землями природоохоронного значення. Так, відповідно до розпоряджень СМДА в 2010 році Обслуговуючому кооперативу “ЖБТІЗ “Зелений мис” надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою і технічної документації, затвердження проекту землеустрою та передано у власність земельну ділянку площею 2,16 га (с. Колхозне, вул. Ущільна, № № 1-27, 1-А, 25-А). При цьому за висновком та листом Севастопольського ДЛМГ вказана земельна ділянка не входить до складу земель лісового фонду лісогосподарського призначення. Проте, згідно матеріалів лісовпорядкування, виготовлених Львівською лісовпорядною експедицією Укрдержліспроекту та погоджених з ГУ земельних ресурсів м. Севастополь вказана земельна ділянка перебуває у складі земель лісового фонду, закріплених за Севастопольським ДЛМГ, тобто в порушення ст. 149, 150 Земельного кодексу та розпорядження КМУ № 610-р земельну ділянку площею 2,16 га нормативно-грошовою оцінкою 648 тис. грн відчужено незаконно, втрати лісогосподарського виробництва складають 258,2 тис. грн. Крім того, збитки заподіяні землекористувачеві (Севастопольському ДЛМГ) внаслідок вилучення земельної ділянки складають 954,1 тис. гривень. За аналогічних обставин 33 земельних ділянки загальною площею 232,33 га нормативно-грошовою оцінкою 33,3 млн грн відповідно до розпоряджень СМДА передані у власність з порушенням ст. 149, 150 Земельного кодексу, в частині обов’язкового погодження вилучення земель із землекористувачем, та розпорядження Кабінету Міністрів України № 610-р, в частині заборони відчуження земельних ділянок лісового фонду. Втрати лісогосподарського виробництва після затвердження проектів відведення земельних ділянок складають 27,3 млн грн, збитки, заподіяні землекористувачеві внаслідок їх вилучення, - 102,6 млн гривень. Відповідно до рішень Севастопольської міської ради із 34 324 га земель, відведених Севастопольському ДЛМГ, мисливські угіддя на земельних ділянках площею 30 746 га, що складає 89,6 % загальної площі, надано 4 суб’єктам господарювання у користування без визначення плати. За умови визначення у рішеннях СМР та договорах про користування механізму справляння плати (0,3% від нормативно-грошової оцінки ріллі по м. Севастополь) резерв надходження до міського бюджету – 4,1 млн гривень. Аудитом також встановлено, що в договорах оренди земельних ділянок, укладених до 13.02.2008 (дати збільшення розмірів орендних ставок), не зазначалась умова збільшення плати у зв’язку із підвищенням розмірів орендних ставок. Обов’язковість такої умови у договорі передбачено лише з 10.06.2009. За 2008-2011 роки бюджет недоотримав у зв’язку з непереглядом ставок орендної плати майже 3,2 млн грн (за 2008 рік - 694,7 тис. грн., 2009 – 800,3 тис. грн., 2010 – 847,6 тис. грн., 2011 – 847,6 тис. грн.). У разі внесення змін до зазначених договорів оренди в 2012 році можливо додатково отримати 847,6 тис. грн. до бюджетів усіх рівнів. Наприклад, за умови внесення змін до договору оренди, укладеного з ПП Ляшковою Н.В. на 25 років для реконструкції та обслуговування боулінг клубу, щодо збільшення розміру орендної ставки з 3 % до 9 %, як це передбачено відповідною Методикою, можливо додатково отримати 32,6 тис. грн. на рік. [6]. Мало дієвими є заходи щодо забезпечення своєчасності сплати орендної плати за користування земельними ділянками. Так, за інформацією ДПА у м. Севастополь станом на 01.07.2011 року 55 суб’єктів господарської діяльності мають заборгованість по орендній платі за землю терміном більше 6-ти місяців загалом на суму 16125,5 тис. грн., з них 49 суб’єктів господарювання, які мають заборгованість 11620,76 тис. грн., укладали договори з Севастопольською міською Радою. При цьому згідно із статтею 17 Закону «Про плату за землю», несплата орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності протягом півроку вважається систематичною і є підставою для припинення права користування земельними ділянками. [6]. У зв’язку з несвоєчасністю сплати орендної плати за користування земельними ділянками Севастопольською міською Радою розірвано три договори оренди; прийнято 12 (дванадцять) рішень міської Ради про розірвання договорів за таких обставин, ще по 11 (одинадцяти) договорам підготовлені проекти рішень міської Ради щодо їх розірвання.[17] Також встановлено факти недотримання строків реєстрації договорів в Севастопольській міській філії ДП Державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах, внаслідок чого у період з дати укладання договору до його реєстрації земельна ділянка використовується без сплати належної орендної плати. Загалом встановлено 16 договорів оренди, які зареєстровані і з запізненням понад 1 місяць, внаслідок чого бюджет недоотримав у вигляді орендної плати за земельні ділянки, переданих в оренду 101,6 тис. грн. надходжень. Наприклад, договір, укладений з ПП «Югстройекспертиза» 29.12.2008 року, а його державна реєстрація відбулася лише 16.07.2009 року, тобто із запізненням на 6 місяців, що призвело до недоотримання бюджетом 25,3 тис. гривень. [6]. 2.2. щодо здійснення капітальних вкладень Загалом за 2008-2010 роки на капіталовкладення спрямовано 294,3 млн грн коштів місцевого бюджету (2008 рік – 157,2 млн грн, 2009 - 60,8 млн грн, 2010 – 76,3 млн грн), за рахунок яких у 2008 році будувалось та було придбано 145 об’єктів, у 2009 – 68 та у 2010 – 77 об’єктів. [9]. При цьому станом на 01.01.2008 в управлінні капітального будівництва СДМА (далі – УКБ) та головному управлінню житлово-комунального господарства СДМА (далі - ГУ ЖКГ), які є основними розпорядниками бюджетних коштів на капітальні вкладення, обліковувалось 162 об’єкти незавершеного будівництва вартістю 274,6 млн. грн., станом на 01.01.2011 року - 143 об’єкти вартістю 266,0 млн. грн. Слід зазначити, що по 78 об’єктам вартістю 61,4 млн. грн., які були не завершені будівництвом станом на 01.01.2011, у 2008-2010 роках будівельні роботи не проводились взагалі. Крім того, на 01.01.2011 за УКБ обліковувалось 73 об’єкти незавершеного будівництва вартістю 124,8 млн грн, будівництво яких тимчасово припинено або законсервовано, (кошторисною вартістю 501,8 млн грн), з них 20 об’єктів вартістю 24,6 млн грн. (кошторисною вартістю 139,6 млн грн) законсервовано ще у 1996 році, тобто будівництво не ведеться понад 15 років. Наприклад, починаючи з 1994 року не здійснюється будівництво транспортної магістралі м. Севастополь, вул. Героїв Бреста, з будівельною готовністю 55 % (вартість за кошторисом 4488 тис. грн, фактично освоєно 2460 тис. грн). Слід зазначити, що в 2010 році законсервовано об’єкти з високим ступенем готовності (понад 90 %), при цьому до Програми капіталовкладень на 2011 рік їх не включено, зокрема: - пішохідні зони по вул. Айвазовського та по вул. Суворова з будівельною готовністю 96 та 98 % (кошторисна вартість 1053,0 тис. грн та 250,0 тис. грн), по яких освоєно 1010,0 тис. грн. та 244,0 тис. грн відповідно (будівництво розпочато в 2004 році); - водопровідні мережі м. Севастополь Балаклавський р-н, с. Передове та с. Орліне будівельною готовністю 91 та 92 % (кошторисна вартість 1291 тис. грн та 96 тис. грн), фактично освоєно 1181 тис. грн та 88 тис. грн (будівництво розпочато в 2001 та 2004 році відповідно) та інші. Водночас в незавершеному будівництві станом на 01.07.2011 за ГУ ЖКГ обліковуються об’єкти із 100 % будівельною готовністю, зокрема об’єкти «Капітальне будівництво зовнішніх газових мереж» 87 будинків вартістю 3754,9 тис. грн. та «Реставрація Арки при в’їзді в місто-герой Севастополь» вартістю 1749,7 тис. грн. Проте, через невизначення відповідними органами балансоутримувача ці об’єкти з 2008 року знаходяться на обліку в незавершеному будівництві. Слід відмітити, що вищезазначені зовнішні газові мережі здані в експлуатацію ПАТ «Севастопольгаз». Незважаючи на значні обсяги незавершеного будівництва щорічно до плану включались нові об’єкти, що заважало вводити в дію вже розпочаті в минулих періодах об’єкти незавершеного будівництва. Так, відповідно до програми капіталовкладень у 2008-2010 роках заплановано здійснити фінансування будівництва 141 нового об’єкту вартістю 147,4 млн грн, з яких фактично профінансовано 114 об’єктів вартістю 116,1 млн грн. При цьому фінансування 4 розпочатих об’єктів здійснювалось непослідовно, а по 5 об’єктах роботи завершено на стадії виготовлення проектно-вишукувальних робіт. Зокрема, у 2008 році витрачено 1095,1 тис. грн. з місцевого бюджету на об’єкти «Позамайданчикові мережі водопостачання мікрорайону «Омега-2а» та «Позамайданчикові мережі каналізування мікрорайону «Омега-2а» (в тому числі проектно-вишукувальні роботи), однак в подальшому фінансування цих об’єктів програмою капітальних вкладень не передбачалось. Загалом, у 2008-2010 роках на проектно-вишукувальні роботи заплановано та витрачено 7 млн грн., з яких – 4,3 млн грн. на об’єкти, будівництво по яких не проводилось взагалі. Окрім того, на 2011 рік заплановано виділення коштів на проектно-вишукувальні роботи під будівництво в майбутніх періодах ще 4 млн гривень. Таким чином, недотримання пріоритетів середньострокової політики щодо здійснення капітальних вкладень призводить до розпорошення бюджетних ресурсів, їх відволікання у «довгобуди» та проектно-кошторисні роботи, результат від практичного застосування яких є сумнівним. Як наслідок, неефективно використано майже 130 млн грн. бюджетних коштів (124,8 млн грн. вартість «довгобудів», 4,3 млн грн. вартість проектно-вишукувальних робіт без подальшого будівництва).
щодо використання комунального майна Майно територіальної громади закріплено за 54 комунальними підприємствами та 233 установами і організаціями міста. Програмою оптимізації структури комунального майна і підвищення ефективності його використання на 2007-2010 роки в м. Севастополь, затвердженою рішенням Севастопольською міською радою від 12.06.2007 № 2061, передбачалося проведення інвентаризації і оцінки технічного стану комунального майна. На сьогодні така інвентаризація не проведена, що не дає можливості оцінити повноту використання комунального майна. Станом на 01.07.2011 року Фондом комунального майна Севастопольської міської ради контролювалось виконання 793 договорів оренди комунального майна міської територіальної громади. За 2008-2010 роки та І півріччя 2011 року від оренди комунального майна до бюджету надійшло 41,4 млн грн. При цьому, у 2008-2010 роках 31 орендарю було надано 4125,3 тис. грн. пільг (в тому числі щодо сплати за зниженими ставками), що дорівнює 10 % надходжень. Крім того, надано 510,3 тис. грн. пільг по орендній платі в І півріччі 2011 року (з них 162 тис. грн (31,7%) надано пільг громадськім неприбутковим організаціям). Водночас, в разі прийняття управлінських рішень щодо встановлення орендних ставок по окремих договорах на рівні затверджених відповідною методикою щорічно міський бюджет зможе отримати додатково 1,97 млн гривень. [7,17]. Також викликає сумнів доцільність витрачання майже 12,7 млн грн на придбання у комунальну власність територіальної громади у 2010 році 100 % долі в статутному фонді ТОВ «Спортивно-оздоровчий комплекс «Севморзавод», які були отримані попереднім власником ТОВ «Южсевморсервіс». Водночас за статутом статутний фонд становив лише 2,35 млн грн. Незважаючи на те, що Законом «Про господарські товариства» та статуту учасникам товариства надано право брати участь у розподілі прибутку та одержувати його частку (дивіденди), рішення щодо розміру дивідендів, належних до сплати в бюджет Севастопольською міською радою не приймалось. Натомість, рішенням від 15.09.2010 року дано згоду ТОВ «Спортивно-оздоровчий комплекс «Севморзавод» на укладання договору оренди майна спортивно-оздоровчого комплексу із ТОВ «Футбольний клуб «Севастополь» з терміном дії до 12.12.2035 року (на 25 років). Орендну плату визначено в розмірі 2,0 тис. грн. на місяць, яка в повному обсязі перераховується ТОВ «Спортивно-оздоровчий комплекс «Севморзавод», і за 25 років оренди становитиме лише 600 тис. грн., що становитиме менше 5 % витрачених на придбання частки у статутному фонді цього товариства. При цьому, у разі прийняття рішення щодо придбання самого комплексу в комунальну власність, а не частки у статутному фонді, та передачі в подальшому його в оренду, доходи бюджету міста щорічно можливо було б поповнити на 634 тис. грн. (розрахунково за діючими ставками на оренду приміщень – 5 % від оціночної вартості (12681,4 тис.грн.*5%)). Таким чином, у разі прийняття відповідних управлінських рішень бюджет міста зможе отримувати щорічно додатково 2,6 млн грн. (встановлення орендних ставок по окремих договорах на рівні затверджених відповідною методикою – 1,97 млн грн., зарахування до бюджету плати за оренду спортивно-оздоровчого комплексу – 0,63 млн грн.). 2.4. щодо діяльності комунальних підприємств
У власності територіальної громади м. Севастополя знаходилось понад 70 комунальних підприємств (далі - КП) (на 01.01.2010 - 76; 01.01.2011 - 73; 01.04.2011 – 74), з яких не вели фінансово-господарську діяльність або перебували в стадії ліквідації у 2008-2010 роках 22, 18 та 18 підприємств відповідно. Таблиця 2 Дані про діяльність комунальних підприємств Доходи, тис. грн. Витрати, тис. грн. Чистий прибуток (збиток), тис. грн.
Найбільш потужними за обсягами доходів є 3 КП - «Севміськводоканал», «Севелектроавтотранс», «Севтеплоенерго», на які припадало більше половини загального обсягу запланованих та отриманих доходів щорічно. Ще на стадії планування передбачалось, що значна частина комунальних підприємств отримує в результаті діяльності збитки. Зокрема, за 2009 рік по 20 з 52 діючих підприємств планувались збитки, за 2010 – по 16 з 55, І квартал 2011 – по 20 з 54. Водночас за результатами діяльності ще більше підприємств отримали збитки. Зокрема, за 2009 рік 22 підприємства спрацювали у збиток, при цьому при запланованих 226,85 млн грн. збитків отримано 12,94 млн грн. збитків, або в 17,5 разів менше, внаслідок отримання КП «Севтеплоенерго» 54,4 млн грн. на погашення заборгованості за використаний природний газ та 3,7 млн грн. дотації на погашення кредиту, що призвело до отримання 7616,0 тис. грн. «штучного» прибутку у підприємства при запланованих збитках в сумі 165142,0 тис. грн. При цьому 87,9 % отриманих збитків – це результат діяльності «Севміськводоканал», «Севелектроавтотранс». За 2010 рік збитки отримали 28 підприємств. При цьому отримана сума збитків перевищила заплановану на 7456 тис. грн. (71618,5 тис. грн. проти 64162,5 тис. грн.). При цьому 96,8 % збитків припадало на 3 КП - «Севміськводоканал», «Севелектроавтотранс», «Севтеплоенерго». Збитки підприємств-надавачів комунальних послуг пов’язані з ростом вартості енергоносіїв та неповним відшкодуванням собівартості послуг діючими тарифами, у зв’язку із законодавчими змінами у встановленні тарифів. [17]. Слід зазначити, що результати функціонування окремих КП, які знаходяться в оперативному управлінні ГУЖКГ, свідчать про недостатній рівень планування та необхідність посилення контролю за виконанням фінансових планів, на що вказують результати їх фінансово-господарської діяльності. Наприклад: - в 2010 році: КП «РЕП № 22», при запланованому прибутку в розмірі 2644 тис. грн., отримало збиток - 357 тис. грн; КП «Житлосервіс № 15», при запланованих 150,5 тис. грн. прибутку, отримало 217,5 тис. грн збитків. Одна з причин зазначених розбіжностей - проведення перерахунку населенню за минулий період з рішення суду у зв’язку з відміною тарифів на житлові послуги. [17]. - в І кварталі 2011 року: КП «Приморський бульвар», при запланованих 10 тис. грн. прибутку, отримано 84 тис. грн. збитків; КП «Севастопольський комбінат благоустрою», при запланованих 10 тис. грн. прибутку, отримано 73 тис. грн. збитків.
Щодо КП «Севміськводоканал», то основною причиною його збиткової діяльності є значні витрати на утримання внутрішньобудинкових мереж (далі – ВБМ) та сплату платежів за користування кредитними ресурсами. Так, за 2009 рік підприємством від утримання ВБМ понесло 8,8 млн грн збитків та сплачено 1,2 млн грн відсотків за кредити та послуги банків (збиток від усієї діяльності підприємства за 2009 рік склав 5,54 млн грн.). У 2010 році від утримання ВБМ понесло 7,24 млн грн збитків та сплачено відсотків за кредити та послуги банків майже 1 млн грн (збиток від усієї діяльності за 2010 рік склав 5,02 млн грн.). Слід зазначити, що тарифи, на послуги, що надаються КП «Севмісьводоканал», з жовтня 2007 року до квітня 2010 року, незважаючи на зростання вартості електроенергії, мінімальної заробітної плати та інших витрат, не переглядалися. В квітні 2010 року було затверджено нові тарифи для населення, але нижче за собівартість. Крім цього на баланс підприємства передано ВБМ, утримання яких закладено в тариф на квартплату, яка надходить житлово-експлуатаційним підприємствам повинні відраховувати відсоток від отриманих коштів від квартплати. водночас станом на 01.04.2011 ЖЕП заборгували понад 2,5 млн гривень. [16]. Щодо Комунального підприємства Севастопольської міської ради «Севелектроавтотранс» ім. О.С. Круподьорова, то його збиткова діяльність (за 2010 рік отримано 2,16 млн грн збитків) також спричинена встановленням тарифів на перевезення в розмірах, що лише частково покривають витрати підприємства на надання зазначених послуг. Так, протягом 11 місяців 2010 року послуги населенню надавалися за тарифом 0,75 грн. за одну поїздку. При цьому, фактичні витрати підприємства за вказаний період склали 0,89 грн. за одну поїздку. Тобто, затверджений органами місцевого самоврядування тариф покриває витрати підприємства на надання послуг для населення на 84,3 %. Аналогічною є ситуація і з грудні 2010 року, коли затверджений розпорядженням Севастопольської МДА від 10.11.2010 № 2304-р тариф забезпечив покриття витрат підприємства на 89,3 % (затверджений тариф – 1,0 грн за 1 поїздку, фактичні витрати – 1,12 грн.). [15]. 2.5. щодо місцевих податків та зборів 2.5.1. збір за припаркування автотранспорту Рішенням VIII сесії XXIII скликання Севастопольської міської ради від 18.05.1999 № 243 були визначені диференційні ставки збору за припаркування автотранспорту на території м. Севастополь. Проте, до даного рішення не було визначено офіційної дислокації місць припаркувань та чіткого механізму справляння цього збору. В результаті, в структурі місцевих податків та зборів м. Севастополь на ці надходження припадало лише близько 0,04% від загальної суми місцевих податків та зборів. Так, цього збору надійшло: в 2008 році – 3,2 тис. грн. (або 100 % запланованого); в 2009 – 2,4 тис. грн. (при плані 2,3 тис. грн.); в 2010 – 5,3 тис. грн. (при плані 5,4 тис. гривень). Хоча, цьому виду надходжень в структурі місцевих податків та зборів належить більший відсоток. Наприклад, для порівняння в бюджеті м. Ялта (територія якого межує з м. Севастополем) на цей збір припадає близько 7 %, м. Саки – 3 %, Сакського району – 1 %. На момент проведення аудиту було розроблено, але не прийнято, перелік місць для паркування транспортних засобів в м. Севастополь. Отже, за умови прийняття відповідного управлінського рішення Севастопольською міською радою сума надходжень збору за паркування автотранспорту до бюджету міста становитиме розрахунково майже 1,6 млн грн. на рік (15287,50 х (941,00 грн. х 0,03%) х 365, де 15287,50 .м2 – загальна площа зони паркувань (за виключенням площі 10 % пільгових місць), 0,03 % - відсоток від мінімальної заробітної плати, 941,00 грн. – мінімальна заробітна плата станом на 01.01.2011, 365 днів – кількість днів роботи паркувань).
2.5.2. курортний збір Відповідно до Декрету «Про місцеві податки та збори» одним з видів місцевих зборів був курортний збір, платниками якого є громадяни, що прибувають у курортну місцевість. Так, за даними управління культури та туризму СМДА (форма 1-ТУР) на відпочинок до м. Севастополь прибуло організованих відпочиваючих: в 2008 році – 166,67 тис. осіб; в 2009 році – 146,50 тис. осіб; в 2010 році – 188,60 тис. осіб. (моніторинг щодо кількості неорганізованих відпочиваючих протягом дослідженого періоду не здійснювався). Проте, Севастопольською міською радою не приймалось рішення щодо справляння цього виду збору, через що протягом дослідженого періоду курортний збір не стягувався і втрачена можливість надходжень за 2008-2010 роки, як мінімум, в розрахунковій сумі 853 тис. грн. (501,77 тис. осіб х 1,70 грн., де 501,77 тис. осіб – загальна кількість організованих відпочиваючих за 2008-2010 роки, 1,70 грн. – розмір курортного збору). Разом з тим, починаючи з 2011 року Податковим кодексом запроваджено туристичний збір, платниками якого є громадяни України, іноземці, а також особи без громадянства, які прибувають на територію адміністративно-територіальної одиниці, на який діє рішення сільської, селищної та міської ради про встановлення туристичного збору, та отримують (споживають) послуги з тимчасового проживання (ночівлі) із зобов’язанням залишити місце перебування в зазначений строк. Однак, відповідне рішення про стягнення цього збору до місцевого бюджету прийнято лише Севастопольською міською радою. Проте, в цьому рішенні не визначено таких податкових агентів як квартирно-посередницькі організації, юридичні або фізичні особи - підприємці, які уповноважуються сільською, селищною або міською радою справляти збір на умовах договору, укладеного з відповідною радою. За інформацію Фінансового управління, затверджений перелік податкових агентів розширено та внесено до розгляду міської ради у вересні 2011 року. [15]. Гіпотеза 3. Значна кількість регіональних цільових програм, дублювання їх заходів із заходами державних програм призводить до розпорошення бюджетних ресурсів, що негативно впливає на досягнення конкретних результатів за бюджетні кошти та відповідно знижує ефективність їх використання.
Рішеннями Севастопольської міської ради щорічно затверджувався перелік регіональних програм, які фінансувались за рахунок коштів бюджету м. Севастополя. Протягом 2008-2011 років кількість регіональних програм збільшилась з 43 до 46. (Для порівняння: в 2011 році на території АР Крим, до якої входить 11 міст та 14 районів, було прийнято 18 регіональних програм). [11]. Таблиця 3 Відомості про регіональні програми Рік Кількість програм Затверджено, тис. грн Профінансовано, тис. грн Відсоток фін-ня
2008 43 425814,50 374071,70 87,8
2009 44 170351,00 139102,10 81,7
2010 43 239066,00 228052,40 95,4
2011 46 230078,20 (на рік) 39847,53 (за І квартал) -
Наслідком значної кількості програм є розпорошення бюджетних ресурсів, що не дозволяє забезпечувати досягнення запланованих результатів. Наприклад, відділ зі справ молоді та сім’ї Севастопольської МДА було визначено відповідальним виконавцем в 2008 році 6 програм, які були профінансовані в сумі 926,9 тис. грн.; в 2009 – 5 програм на 1050,8 тис. грн., в 2010 – 6 програм на 1162,3 тис. гривень. На 2011 рік для цього відділу затверджено 7 програм з плановим обсягом фінансування 1053,9 тис. грн.. Як наслідок, на виконання однієї програми припадало до 150 тис. грн., за рахунок яких складно досягти будь-яких відчутних результатів у галузі молоді та сім’ї. Аналогічно, не зважаючи на особливості регіону, недостатньо уваги приділялось розвитку туристичної та курортно-рекреаційної галузі, яка до того ж є однією з бюджетоутворювальною. Зокрема, в Стратегії регіонального розвитку м. Севастополь на період до 2015 року, затвердженій рішенням VI сесії V скликання Севастопольської міської ради № 1781 від 10.04.2007, розвиток туристичної інфраструктури визначено як один з стратегічних напрямів економічного розвитку міста. До того ж, необхідність підтримки цієї галузі визначалось в щорічних Програмах економічного і соціального розвитку м. Севастополь. Проте, на виконання заходів Регіональної програми розвитку туризму в м. Севастополь (яка була прийнята в 2003 році), протягом досліджуваного періоду, з бюджету м. Севастополь спрямовано всього 225,0 тис. грн., в т.ч.: в 2008 році – 75,0 тис. грн., в 2009 році – 150,0 тис. грн. Слід зазначити, що ця програма розроблена до 2010 року і на сьогодні її нової редакції не прийнято. Одним з очікуваних результатів розвитку туристичної інфраструктури м. Севастополь було визначено збільшення туристичної привабливості регіону для іноземного туризму. Але, відповідно до статистичних даних, починаючи з 2007 року (коли була затверджена Стратегія до 2015 року), в регіоні спостерігалось зменшення чисельності іноземних туристів – з 74651 особи в 2007 році до 56376 осіб в 2009 році. Загалом повністю до затвердженого у досліджуваний період фінансувалась тільки кожна друга регіональна програма. При цьому половина з цих програм, була профінансована в обсягах до 100 тис грн. кожна (в 2008 році - 10 з 21; в 2009 році – 11 з 25; в 2010 році – 13 з 24 програм, які були повністю профінансовані). Зазначене свідчить про неузгодженість рішень про затвердження програм з реальними можливостями місцевого бюджету, значну розпорошеність бюджетного ресурсу. [11]. Наприклад, на виконання заходів за Програмою поліпшення стану безпеки, гігієни праці і виробничої середи на 2008-2011 роки в м. Севастополь в 2009 і 2010 роках спрямовано по 10,0 тис. грн. (або 100 % затвердженого). Водночас, встановлено, дублювання мети та завдань окремих регіональних програм. Наприклад, у 2008-2010 роках одночасно діяли 2 регіональні програми з охорони навколишнього природного середовища, які спрямовані на вирішення однакових задач і відповідальним виконавцем яких був відділ водного господарства і природного користування: 1) Комплексна програма охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки м. Севастополь на період до 2010 року, метою якої було: обґрунтування та формування комплексу природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів на підставі оцінки, моніторингу та прогнозу стану природного середовища і антропогенного впливу на неї за різними сценаріями стійкого соціально-економічного розвитку регіону для забезпечення безпеки та якості життя населення і спроможності екосистем до відновлення. При цьому, на виконання цієї програми у 2008-2010 роках спрямовано з бюджету 2992,9 тис. грн (або 87,8 % запланованого). 2) Регіональна програма моніторингу навколишнього природного середовища м. Севастополь на 2008-2010 роки, метою якої визначено: досягнення належного інформаційного забезпечення при здійсненні державного контролю за станом навколишнього середовища і санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, прогнозування змін стану навколишнього середовища та розробка управлінських рішень в галузі охорони навколишнього середовища і природокористування. На виконання цієї програми у 2009-2010 роках спрямовано з бюджету 245,0 тис. грн (або 100 % запланованого). Також дублюються й заходи окремих програм. Наприклад, у сфері водовідведення та водозабезпечення діяли Програма організаційно-технічних заходів з розвитку водного господарства і стабілізації водозабезпечення та водовідведення м. Севастополь на 2003-2011 роки - в 2008 році з бюджету спрямовано 3,0 тис. грн, Програма «Питна вода м. Севастополь на 2007-2020 роки – в 2008-2010 роках спрямовано 16724,7 тис. грн., відповідальним виконавцем яких є Головне управління житлово-комунального господарства Загалом практично в усіх регіональних програмах відсутні чітко визначені результативні кількісні та якісні показники, яких необхідно досягнути і які б підтверджувались статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю. Як наслідок поточна та підсумкова звітність про виконання програм, яку надають замовники та відповідальні виконавці, зводиться до визначення обсягів фінансування по окремих заходах, що не дозволяє здійснити аналіз відповідності прийнятих регіональних програм визначеній меті, а також співвідношення досягнутих результатів та витрат при їх виконанні. Крім того, за Регіональними програмами з бюджету м. Севастополь здійснювалось фінансування поточних видатків бюджетних установ (на виплату винагороди, придбання канцелярських та господарських матеріалів, основних фондів), які за чинним законодавством повинні фінансуватись з бюджетів інших рівнів, зокрема – з державного. Загалом, за 2008-2010 роки тільки за 3-ма регіональними програмами на такі цілі спрямовано 1980,6 тис. гривень. Наприклад: - в межах Програми розвитку лісового господарства м. Севастополь (відповідальний виконавець програми – головне управління житлово-комунального господарства) щорічно спрямовувались кошти на придбання машин, механізмів, обладнання та спецодягу для Державного підприємства «Севастопольське опитне лісомисливське господарство», зокрема: в 2008 році – 620,0 тис. грн; в 2009 році – 620,0 тис. грн; в 2010 році – 275,0 тис. гривень; - за Загальноміською комплексною програмою профілактики злочинності в м. Севастополь (відповідальний виконавець програми – управління економіки СМДА) спрямовувались кошти з бюджету м. Севастополь на виплату винагороди помічникам дільничних інспекторів та на створення умов для утримання арештованих в ізоляторі тимчасового утримання Управляння МВС України в м. Севастополь: в 2008 році – 147,9 тис. грн.; в 2009 році – 157,7 тис. грн.; - по Програмі профілактики та подолання терористичних проявів в м. Севастополь (відповідальний виконавець програми – управління економіки СМДА) використані кошти з бюджету м. Севастополь на придбання засобів зв’язку і навігації, бензину, паперу, олівців та таке подібне для Управління Служби безпеки України в м. Севастополь: в 2008 році – 80,0 тис. грн. (або 100 % запланованого); в 2010 – 80,0 тис. грн. (або 100 % запланованого). До того ж, заходи цих регіональних програм безпосередньо пов’язані з діяльністю та виконанням своїх повноважень вказаних установ. Наприклад: - в Загальноміській комплексній програмі профілактики злочинності в м. Севастополь передбачено забезпечення з боку УМВС України в м. Севастополь суспільної безпеки при проведені масових заходів; - в Програмі профілактики та подолання терористичних проявів в м. Севастополь передбачено проведення спеціальних заходів щодо подолання терористичних актів в межах антитерористичних операцій, тренувань. Гіпотеза 4. Наявність учбових закладів із незначною заповнюваністю, неналежним матеріально-технічним станом не сприяє наданню територіальній громаді якісних освітніх послуг, спричиняє додаткове навантаження на бюджет.
Встановлено, що за рахунок коштів бюджету утримується 3 учбових заклади І-ІІ ступеню – школи №№ 48, 51, 56 Балаклавського району, матеріально-технічний стан яких не відповідає санітарно-гігієнічним, матеріально-технічним та педагогічним вимогам. Зокрема, приміщення цих закладів не придатні під діяльність шкіл, оскільки в них відсутні майстерні, спортивні зали, туалети всередині приміщень. [10]. Зазначені школи є малопотужними: №№ 48 та 56 – на 60 учнів, № 51 – на 90. При цьому наповнюваність класів щорічно знижувалась. Загалом наповнюваність класів у школах №№ 51 та 56 у 2010/2011 навчальному році не перевищувала 6 учнів у класі, а школу № 48 взагалі було закрито на капітальний ремонт. Як наслідок, навчальні досягнення учнів даних шкіл значно нижчі, ніж середній рівень успішності інших сільських шкіл, результати перевірочних робіт в половині випадків не співпали з річним оцінюванням. З врахуванням наведеного, видатки на одного учня за рік були значно більшими, ніж у інших школах (12 тис грн. проти 6 тис грн.). Разом з тим, у розташованій поблизу загальноосвітній школі № 47, з проектною ємністю 990 учнів, в 2010/2011 учбовому році навчалось 557 учнів. Тобто існує можливість переведення 68 учнів шкіл №№ 48, 51, 56 до ЗОШ № 47, з організацією їх підвозу. До того ж, припинення діяльності цих 3-х закладів та переведення учнів до іншої школи дозволить протягом ІІ півріччя 2011 року зекономити розрахунково понад 350 тис. грн. бюджетних коштів. Також встановлено, що на території Ленінського району функціонують однакові за призначенням спеціальні інтернати, проектна ємність яких повністю не завантажена. Так, у 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011 навчальних років в інтернаті № 1 навчалось 130, 110, 114, 103 учнів відповідно при проектній ємності 190 учнів; в інтернаті № 2 - 81, 73, 64, 61 учнів відповідно при проектній ємності 150 учнів. До того ж, згідно з даними міської психіатричної служби в м. Севастополь, протягом останніх трьох років спостерігається стійка тенденція щодо зменшення контингенту дітей, які потребують навчання в подібних інтернатах. Отже, за умови об’єднання цих закладів та створення одного на базі інтернату № 1, оскільки він розташований в центрі міста, має більшу проектну ємність та всі необхідні умови для утримання і навчання дітей з вадами, дасть змогу у ІІ півріччі 2011 року зекономити 713 тис. грн. коштів бюджету.
Аналогічна ситуація спостерігається і в Нахімовському районі, де розташовані 3 загальноосвітні школи-інтернати, в яких протягом 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011 навчальних років навчалось: - в інтернаті № 3 - 153, 163, 153 учнів відповідно при проекті на 300 учнів; - в інтернаті № 4 - 137, 156, 158 учнів відповідно при проекті на 250 учнів; - в інтернаті № 7 - 89, 101, 82 учнів відповідно при проекті на 250 учнів. З врахуванням стану наповнення контингентом цих закладів, для проведення оптимізації їх мережі, можливо було б перевести контингент учнів інтернату № 7 до інтернатів №№ 3 та 4, що дозволить у ІІ півріччі 2011 року зекономити 802 тис. грн. бюджетних коштів. Отже, загалом проведення оптимізації малокомплектних шкіл Балаклавського району та не укомплектованих однакових за призначенням інтернатів Ленінського і Нахімовського районів дозволить до кінця 2011 року зекономити майже 1,9 млн грн., для їх подальшого спрямування на потреби галузі. Щодо дошкільної освіти, то на тлі недостатності наявної потужності ДДЗ встановлено можливості покращення доступності дошкільної освіти, зокрема завдяки: - утворенню в приміщеннях діючих ДДЗ, які на сьогодні пустують та не використовуються за призначенням, дитячих груп. Такі факти встановлено у ДНЗ №№ 7, 30, 41, 49, 61, 88, 90, 103, 116, 126, 128. Це дозволить забезпечити дітлахів в Гагарінському районі 120 додатковими місцями, в Нахімовському районі – 100, в Балаклавському районі – 20. - поверненню будівель ДДЗ, які раніше були передані в оренду суб’єктам господарювання через відсутність дітей дошкільного віку. В Нахімовському та Гагарінському районах можливо повернути будівлі колишніх ДДЗ №№ 4, 25 та 115, які раніше були передані в оренду суб’єктам господарювання та відновити роботу цих закладів, що дозволить загалом забезпечити місцями в ДДЗ 540 дітей вказаних районів міста. - утворенню ДДЗ в приміщеннях загальноосвітніх закладів, які будуть оптимізовані. Можливо створити додаткові ДДЗ: - на базі ЗОШ №№ 48 Балаклавського району організувати дитячий дошкільний заклад з ємністю 70 місць, ЗОШ № 51,56 – 320 місць (в Балаклавському районі в 2011 році черга до вступу в ДНЗ становить 572 дитини); - на базі інтернату № 2 Ленінського району - заклад з ємністю 160 місць. (черга 895 дітей); - на базі інтернату № 7 Нахімовського району - заклад з ємністю 200 місць. (черга 1429 дітей). Таким чином, створення нових дитячих дошкільних закладів на базі колишніх шкіл та інтернатів, повернення будівель дитячих закладів, які були раніше надані в оренду, а також використання всіх наявних приміщень, дозволить додатково створити 1530 місць в ДНЗ і, хоча б, на третину скоротити наявну чергу. Слід зазначити, що при повному забезпеченні учнів послугами з освіти, на території Севастополя планувалось будівництво школи-колегіуму на 720 навчальних місць з запланованим обсягом фінансування з Державного бюджету України в розмірі 42,65 млн грн. При цьому, цей об’єкт було профінансовано в 2008 році з держбюджету на 20,96 млн грн. та споруджено тільки перший поверх. Також існують можливості оптимізувати витрати на підвезення учнів до місця навчання. Встановлено, що в 2010 році вартість підвозу власним автотранспортом (з врахуванням витрат на заробітну плату водіям з нарахуваннями на неї, вартості паливно-мастильних матеріалів, технічного огляду і придбання автозапчастин) становила 4,54 грн/1 км, а залученим - 7,41 грн/1 км. Таким чином, при відмові від залучення автотранспортних підприємств для надання послуг з підвозу учнів, можлива економія бюджетних коштів за рік становитиме, як мінімум, 223 тис. грн., ((7,41 грн. – 4,54 грн). х 77656 км), де 7,41 грн. – вартість 1 км підвозу залученим автотранспортом, 4,54 грн. – вартість 1 км підвозу власним автотранспортом, 77656 км – загальний пробіг залученого автотранспорту за рік), що майже дорівнює вартості самого транспортного засобу. Гіпотеза 5. На фоні недостатності фінансування потреб громадян у харчуванні та медикаментах при лікуванні у закладах охорони здоров’я не забезпечується максимально ефективне використання коштів через їх відволікання на утримання благодійних фондів, простої ліжок, утримання «зайвих» посад тощо.
Ускладнює надання якісної медичної допомоги недостатній рівень фінансування видатків на медикаменти та харчування хворих, що перебувають у стаціонарних відділеннях лікарень. Так, у 2008 – І півріччі 2011 років середній обсяг грошових витрат на харчуванням 1 хворого не перевищував 3,66 грн. на день у лікарнях (без урахування ветеранів війни) та 7,37 грн. – у диспансерах; витрати на придбання медикаментів і перев’язувальних матеріалів не перевищували 16 грн. та 5,5 грн. відповідно. Водночас по окремих лікувальних закладах видатки на медикаменти та харчування були значно меншими, що свідчить про прорахунки на етапі планування. Наприклад, фактичні видатки на харчування у розрахунку на одного хворого на день по КЗ «Міська лікарня №9» у 2008 - 2010 роках були на рівні 1,83 грн. (ветерани – 8,78 грн), 2,01 грн (ветерани – 12,09) та 2,3 грн. (ветерани 10,08 грн) відповідно, у КЗ «Міська лікарня №5» - відповідно 1,78 грн., 1,14 грн. та 1,98 грн. [8] Таблиця 4 Видатки на обслуговування хворих у стаціонарах ЛПЗ (грн/ліжко-день) Заклади Контингент 2008 р 2009 р 2010 р І пол. 2011 р.
план факт план факт план факт план факт
Харчування
Лікарні загальний 3,28 3,15 3,69 3,66 3,64 3,38 2,85 2,73
При цьому, слід зазначити, що в останньому випадку низький рівень витрат пояснюється одноразовим харчуванням хворих. При цьому пацієнти стаціонару мають змогу збільшити кількість разів харчування, сплативши за таку послугу певну суму коштів до благодійного фонду, а не на спеціальний рахунок лікарні. Зокрема, аудитом встановлено, що у медичних закладах орендують приміщення 4 таких благодійних фонди (Міський благодійний фонд «Материнство та дитинство», Благодійний фонд «У допомогу дитинству»; Благодійний фонд «Здоров’я»; Міський благодійний фонд «Надія»), які за 2008 – І квартал 2011 років отримали від населення більше ніж 6,2 млн грн. При цьому, на користь лікувальних закладів було передано коштів та товарів (послуг) лише трохи більше, ніж на 4 млн грн. Як наслідок, через наявність таких «посередників» до закладів охорони здоров’я не надійшло 2,2 млн грн благодійних коштів. Крім того, змінюється цільове призначення зібраних благодійних внесків. Наприклад, на утримання адміністративного персоналу (бухгалтерія) двох лікарень фондами було передано комп’ютерну техніку, меблі та інше обладнання загалом на 53,1 тис гривень. Окрім благодійних фондів при лікарняних закладах створюються також інші неприбуткові організації – громадські. Так, між Міською лікарнею № 1 та громадською організацією «Лікарська рада» укладено договір від 01.10.2007 №1, предметом якого є співпраця у проведенні і організації заходів по наданню благодійної допомоги лікарні, за яким лікарнею за 2010 – І півріччя 2011 років отримано благодійної допомоги у вигляді товарів та послуг на суму 896,6 тис. гривень. Водночас, концентруючи зусилля на поповненні спеціального фонду за рахунок благодійної допомоги, лікувально-профілактичні заклади ігнорують можливість додаткових надходжень від надання платних послуг. Як приклад, Міською лікарнею № 5, за якою закріплено 61,2 % (126,2 тис осіб) жіночого населення міста, платні послуги за її основною діяльністю у досліджуваний період не надавались. Водночас, переліком платних послуг, які можуть надаватися в державних та комунальних закладах охорони здоров’я, вищих медичних навчальних закладів та науково-дослідних установах, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 № 1138, визначено ряд послуг, що надаються згідно з функціональними повноваженнями, зокрема і тих, що відповідають профілю даного лікувального закладу. Зокрема, це лікування безпліддя, включаючи хірургічні методи, штучне запліднення та імплантацію ембріона, операції штучного переривання вагітності. Проте, лікувальний заклад протягом 2008 - 2010 років жодного разу не скористався можливістю збільшити спеціальний фонд бюджету за рахунок надання вищезазначених послуг. Як результат, такі послуги на платній основі надають приватні медичні установи та кабінети, що розміщуються на вільних площах лікарні. Наприклад, на підставі договорів оренди (9 договорів) лікарнею передані у користування приватному підприємству «Клінічна лікарня» приміщення площею 454,3 м2 та медичне обладнання вартістю 47,9 тис. грн (апарат для переривання вагітності – 202 грн, набори інструментів для абортів (7 од.) – 5581 грн, гінекологічні крісла (3 од.) – 1064 грн, стіл операційний – 1025 грн тощо). На тлі недостатнього фінансування медичної галузі окремими лікарнями витрачаються кошти на лікування іноземних громадян, без подальшого відшкодування понесених витрат. Тільки за 2008 – І півріччя 2011 років не відшкодовано 1,7 млн грн. таких витрат. Крім того, за рахунок бюджетних коштів, що спрямовуються на заходи з охорони здоров’я утримуються в структурі лікарень посади, що не передбачені чинними нормативами, що призводять до завищення витрат загального фонду бюджету на фінансування лікарень. Зокрема, в структурі Міської лікарні №1 рахуються відділ обліку та аудиту у кількості 4 штатні одиниці, (здійснює перевірки фінансово-господарської діяльності медичних установ і організацій, що утримуються за рахунок коштів Севастопольського міського бюджету), посади заступника головного лікаря – головного хірурга та заступника головного лікаря – головного терапевта (відповідно до посадових інструкцій безпосередньо підпорядковуються начальнику Управління, а отже повинні бути у структурі Управління), на заробітну плату яких за 2008 – І півріччя 2011 років витрачено за КТКВК 080101 «Лікарні» 541,7 тис. гривень. Крім того у структурі лікарні функціонує міський інформаційно-аналітичний центр медичної статистики, який виконує функції, передбачені Примірним положенням про інформаційно-аналітичний центр медичної статистики, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров’я України від 02.12.2004 № 592, та повинен бути окремою юридичною особою та фінансуватися за КТКВК 081002 «Інші заходи по охороні здоров’я». За 2008 – І півріччя 2011 років видатки лише на заробітну плату працівників інформаційно-аналітичного центру склали 1146 тис. гривень. До цього часу, не зважаючи на прийняте ще у 2006 році Севастопольською міською радою рішення, заходи Програми оптимізації бюджетного фінансування галузі охорони здоров’я м. Севастополя на період 2007-2011 роки не виконані в повному обсязі. Із запланованих до оптимізації 10 закладів на протязі 2008-2011 років перетворено у відділення лікарень 5 лікувальних закладів (ліквідовано у 2008 році Севастопольське міське патологоанатомічне бюро, у 2009 – Стоматологічну поліклініка № 3 шляхом приєднання до Міської лікарні № 4, Міжрайонні медико-соціальні експертні комісії № 1 та 2 шляхом приєднання до Центральної медико-соціальної експертної комісії, у 2010 – Дитячу поліклініку № 1 та Севастопольську міську лікарню № 2 шляхом утворення Міської лікарні № 2). У 2011 році міською Радою прийняті рішення про припинення трьох закладів (Орлинівська дільнична лікарня, Севастопольська міська науково-медична бібліотека, Севастопольська стоматологічна поліклініка №1). У разі завершення ліквідації КЗ «Орлинівська дільнична лікарня» шляхом приєднання останньої до КЗ «Севастопольська міська лікарня №9», що наразі триває, буде забезпечено економію щонайменше 93,6 тис грн. бюджетних коштів на рік (через скорочення видатків на утримання адміністративного персоналу Орлинівської лікарні, без урахування підвищення мінімальної заробітної плати). Також створення Територіального медичного об’єднання «Балаклавська міська лікарня» на базі об’єднання КЗ «Орлинівська дільнична лікарня», КЗ «Севастопольська міська лікарня № 9», КЗ «Севастопольська міська лікарня № 6» дозволило б виключити дублювання функцій лікувально-діагностичних служб, у повному обсязі зберегти первинну медико-санітарну допомогу на амбулаторному етапі та сконцентрувати бюджетні кошти на забезпечення високотехнологічної стаціонарної допомоги населенню Балаклавського району. При цьому витрати на утримання адміністративно-господарського персоналу зменшились би щонайменше на 156,0 тис. грн. на рік. Крім того, у разі переведення ліжкового фонду стаціонару Орлинівської лікарні (30 ліжок) на денний стаціонар можливо було б зекономити майже 50,0 тис грн. на рік. Аналогічно у разі приєднання КУ «Центр переливання крові» та КЗ «Лікарсько-фізкультурний диспансер» до Міської лікарні № 1 на утриманні адміністративно-управлінського персоналу буде зекономлено щонайменше 142,4 тис. грн. на рік. Загалом окремої уваги потребує питання ефективності використання ліжкового фонду медичних закладів регіону, оскільки по закладах охорони здоров’я протягом 2008 – І півріччя 2011 роки простоювали 445 ліжок, на утримання яких поточні видатки склали 14,6 млн гривень. Таким чином, за рахунок організації надходжень благодійних внесків безпосередньо на рахунки закладів охорони здоров’я, розширення переліку надання медичних послуг на платній основі, покращення відшкодування вартості послуг, наданих іноземним громадянам, впорядкування структури та штатів закладів охорони здоров’я, завершення заходів з їх оптимізації (в т.ч. і ліжкового фонду) можливо забезпечити додатковий ресурс до 6,5 млн грн. на рік, для подальшого використання на потреби галузі.
ВИСНОВКИ За 2008-2010 роки до бюджету м. Севастополь акумульовано понад 3,8 млн грн. доходів. Жодного року план по збору доходів виконано не було. При цьому постійно забезпечувалось перевиконання плану доходів за загальним фондом та недовиконання за спеціальним, що пов’язано, в основному, з ненадходженням трансфертів з державного бюджету. Загалом спостерігалось зростання обсягів надходжень до загального фонду при зменшенні надходжень до спеціального (середній темп приросту зборів до загального та спеціального фондів бюджету склався на рівні 10 %). Роль міського бюджету у формуванні доходів зведеного бюджету залишалась значною (на нього припадало більше двох третин всіх доходів), водночас його частка постійно зменшувалась. Основними джерелами надходжень до зведеного бюджету залишались офіційні трансферти (34,3 % акумульованих до бюджету доходів), податок з доходів фізичних осіб (майже 90 % обсягу закріплених доходів) та плата за землю (понад 75 % власних надходжень). Щодо видатків, то жодного року із досліджуваного періоду бюджет міста за видатками виконано не було. При цьому рівень виконання бюджету за видатками, був гіршим, ніж рівень виконання бюджету за доходами. Найбільший обсяг видатків щорічно спрямовувався на фінансування сфери освіти та охорони здоров’я – майже 50 % всього обсягу видатків. Незважаючи на збільшення впродовж трьох останніх років фінансування зазначених галузей більш, ніж на третину, вирішити ряд важливих проблем місцевій владі так і не вдалося. Зокрема, щодо галузі освіти, то кожна третя дитина до 6-ти років не мала можливості відвідувати дитячі дошкільні заклади. Як наслідок, по м. Севастополю спостерігається найменший по країні відсоток охоплення дітей п’ятирічного віку дошкільною освітою. Водночас загальноосвітні заклади були завантажені менше, ніж на 70 %, особливо у сільській місцевості. Щодо галузі охорони здоров’я, то покращення стану здоров’я населення не забезпечено - показник природного приросту населення залишався від’ємним (-3,73), рівень захворюваності збільшився (з 57,4 % до 60,2 %). Таким чином, аудитом засвідчено наявність проблем у виконанні бюджету, забезпеченні органами влади на місцях надання громадянам соціальних гарантій у сфері освіти та охорони здоров’я. При цьому встановлено, що у 2008-2011 роках мали місце факти неефективного використання бюджетних ресурсів, знижувалась ефективність роботи щодо наповнення бюджету коштами. По-перше, значний ресурс (понад 227,16 млн грн.) не надходить до бюджету міста через недосконалість алгоритму розрахунку сум відшкодування вартості розміщення на території Севастополя Чорноморського флоту Російської Федерації. Якщо за розрахунками обсяг компенсації за 2008-2009 роки мав становити 417,2 млн грн, то затверджено та надійшло з державного бюджету 200 млн грн., або на 217,2 млн грн. менше, що фактично є втратами бюджету міста.
Крім того, внаслідок неврахування річного розміру орендної плати за земельні ділянки, який не може бути меншим, ніж 3-х-кратний розмір земельного податку, розрахунок компенсації за 2008, 2009 роки занижено на 4,92 млн гривень. Також втрачаються доходи бюджету і внаслідок неврахування при розрахунку компенсації окремих земельних ділянок, що фактично використовуються для дислокації формувань ЧФ РФ. Тільки від неврахування площі земельних ділянок під житловим фондом та об’єктами соціальної і комунальної інфраструктури було занижено розрахункову суму компенсації за 2008, 2009 роки на 5,04 млн гривень. Вирішення цих питань можливе шляхом затвердження постановою Кабінету Міністрів України Порядку та критеріїв розподілу додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію втрат доходів внаслідок розміщення Чорноморського флоту Російської Федерації на території м. Севастополя та інших населених пунктів Автономної Республіки Крим. По-друге, не сприяє розвитку міста непослідовність дій органів влади щодо виконання прийнятих рішень, визначених заходів, що стає на заваді отриманню запланованих результатів. Так, до цього часу не встановлені межі м.Севастополя, не проведена суцільна інвентаризація земель в адміністративно-територіальному утворенні м. Севастополь, внаслідок чого виникають розбіжності щодо площ окремих земельних ділянок. Тільки по ділянкам, що знаходяться в користуванні Міністерства оборони, існують розбіжності майже в 332 га, що можне свідчити про безпідставне (не за призначенням) безкоштовне використання земельних ділянок. Крім того, це створює підґрунтя для перевищення повноважень у сфері розпорядження земельними ресурсами окремими органами влади. Так, в перевищення повноважень видано 1318 розпоряджень СМДА щодо надання юридичним та фізичним особам дозволів на розробку проектів землеустрою на відведення земельних ділянок, затвердження проектів землеустрою та передачу у власність земельних ділянок, що фактично знаходяться у м. Севастополь та адміністративній території м. Севастополь (території сіл та селищ). В порушення вимог Лісового кодексу України безоплатно у власність дачних кооперативів надано 73,5 га земель лісогосподарського призначення нормативно-грошовою оцінкою 47,8 млн грн.
Внаслідок передачі за рішенням Севастопольської міської ради 30,75 тис. га мисливських угідь 4 суб’єктам господарювання у користування без визначення плати бюджет умовно недоотримав 4,1 млн гривень. Через неперегляд договорів оренди земельних ділянок після прийняття рішення про збільшення ставок орендної плати за 2008-2011 роки бюджет недоотримав майже 3,2 млн грн. У разі внесення відповідних змін до зазначених договорів оренди в 2012 році можливо додатково отримати 847,6 тис. грн. до бюджетів усіх рівнів. Малодієвими є заходи щодо забезпечення своєчасності сплати орендної плати за користування земельними ділянками. На 01.07.2011 року 55 суб’єктів господарської діяльності заборгували по орендній платі за землю терміном більше 6-ти місяців загалом на суму 16,13 млн грн., при цьому розірвано з цієї причини лише 3 договори оренди. Відсутня послідовна політика місцевих органів влади і у сфері капітальних вкладень. Станом на 01.01.2011 року обліковується 143 об’єкти незавершеного будівництва вартістю 266,0 млн. грн., з яких по 78 об’єктах вартістю 61,4 млн грн. у 2008-2010 роках роботи не проводились, в т.ч. щонайменше 20 об’єктів вартістю 24,6 млн грн., які законсервовані ще у 1996 році. Незважаючи на значні обсяги незавершеного будівництва, щорічно до плану включались нові об’єкти, що заважало вводити в дію вже розпочаті в минулих періодах об’єкти незавершеного будівництва. Так, відповідно до програми капіталовкладень у 2008-2010 роках профінансовано 114 об’єктів вартістю 116,1 млн грн. При цьому фінансування 4 розпочатих об’єктів здійснювалось непослідовно, а по 5 об’єктах роботи завершено на стадії виготовлення проектно-вишукувальних робіт. Загалом, у 2008-2010 роках витрачено 4,3 млн грн. на проектно-вишукувальні роботи по об’єктах, будівництво по яких не проводилось взагалі. Окрім того, на 2011 рік заплановано виділення коштів на проектно-вишукувальні роботи під будівництво в майбутніх періодах ще 4 млн гривень. Не є послідовною і політика місцевих органів щодо визначення розмірів орендної плати за комунальне майне. По сплаті кожної десятої гривні до бюджету надавались пільги – загалом за 2008-2010 роки на 4,13 млн грн. Крім того, надано 0,5 млн грн. пільг по орендній платі в І півріччі 2011 року. Водночас, в разі прийняття управлінських рішень щодо встановлення орендних ставок по окремих договорах на рівні затверджених відповідною методикою щорічно міський бюджет зможе отримати додатково 1,97 млн гривень. Також викликає сумнів доцільність витрачання майже 12,7 млн грн на придбання у комунальну власність територіальної громади у 2010 році 100 % долі в статутному фонді ТОВ «Спортивно-оздоровчий комплекс «Севморзавод». Придбаний таким чином спортивно-оздоровчий комплекс передано в оренду на 25 років ТОВ «Футбольний клуб «Севастополь» за мізерну плату в розмірі 2 тис. грн. на місяць. При цьому кошти за оренду надходять не до бюджету, а ТОВ «Спортивно-оздоровчий комплекс «Севморзавод», і за 25 років оренди становитимуть лише 600 тис. грн., що становитиме менше 5 % витрачених на придбання частки у статутному фонді цього товариства. При цьому, у разі прийняття рішення щодо придбання самого комплексу в комунальну власність, а не частки у статутному фонді, та передачі в подальшому його в оренду, доходи бюджету міста щорічно можливо було б поповнити на 634 тис. грн. Не забезпечено належного управління і діяльністю комунальних підприємств. Зокрема, внаслідок недосконалої тарифної політики щодо вартості послуг, які надаються КП «Севміськводоканал» та КП «Севелектроавтотранс». Щодо місцевих податків та зборів, то через відсутність переліку місць для паркування транспортних засобів в м. Севастополі та порядку адміністрування збору за паркування бюджет втрачає щорічно майже 1,6 млн грн. на рік. Через неприйняття рішень щодо справляння курортного збору втрачена можливість надходжень за 2008-2010 роки, як мінімум, 853 тис. грн. По-третє, значна кількість регіональних цільових програм, дублювання їх заходів із заходами державних програм призводить до розпорошення бюджетних ресурсів, що негативно впливає на досягнення конкретних результатів за бюджетні кошти та відповідно знижує ефективність їх використання.
З діючих у регіоні щороку понад 40 програм кожна друга не фінансувалась в повному обсязі. При цьому кожна четверта програма була профінансована в обсягах до 100 тис грн. кожна. Як наслідок бюджетні кошти були розпорошені між значною кількістю програм, що не дозволяло досягати запланованих програмами результатів. Водночас окремі регіональні програми дублюють одна одну, практично в усіх з них відсутні чітко визначені результативні кількісні та якісні показники, яких необхідно досягнути і які б підтверджувались статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю. Крім того, за регіональними програмами з бюджету м. Севастополь здійснювалось фінансування поточних видатків бюджетних установ (на виплату винагороди, придбання канцелярських та господарських матеріалів, основних фондів), які за чинним законодавством повинні фінансуватись з бюджетів інших рівнів, зокрема – з державного, на що за 2008-2010 роки витрачено майже 2 млн гривень. По-четверте, наявність учбових закладів із незначною заповнюваністю, неналежним матеріально-технічним станом не сприяє наданню територіальній громаді якісних освітніх послуг, спричиняє додаткове навантаження на бюджет. Проведення оптимізації малокомплектних шкіл Балаклавського району та не укомплектованих однакових за призначенням інтернатів Ленінського і Нахімовського районів дозволить до кінця 2011 року зекономити майже 1,9 млн грн., для їх подальшого спрямування на потреби галузі. Також можлива економія понад 200 тис. грн. щорічно у разі відмови від залучення автотранспортних підприємств для надання послуг з підвозу учнів, а здійснення таких послуг власними силами.
Покращити стан забезпеченості місцями у закладах дошкільної освіти можливо завдяки утворенню в приміщеннях діючих ДДЗ, які на сьогодні пустують та не використовуються за призначенням, дитячих груп, поверненню будівель дитячих закладів, які раніше були передані в оренду суб’єктам господарювання через відсутність дітей дошкільного віку, утворенню нових закладів в приміщеннях загальноосвітніх закладів, які будуть оптимізовані. Зазначене дасть змогу створити понад 1,5 тис. додаткових місць для дітлахів регіону. По-п’яте, на фоні недостатності фінансування потреб громадян у харчуванні та медикаментах при лікуванні у закладах охорони здоров’я не забезпечується максимально ефективне використання коштів через їх відволікання на утримання благодійних фондів, простої ліжок, утримання «зайвих» посад тощо.
За рахунок організації надходжень благодійних внесків безпосередньо на рахунки закладів охорони здоров’я, розширення переліку надання медичних послуг на платній основі, покращення відшкодування вартості послуг, наданих іноземним громадянам, впорядкування структури та штатів закладів охорони здоров’я, завершення заходів з їх оптимізації (в т.ч. і ліжкового фонду) можливо забезпечити додатковий ресурс до 6,5 млн грн. на рік, для подальшого використання на потреби галузі. ПРОПОЗИЦІЇ На рівні Кабінету Міністрів України: прискорити затвердження «Порядку та критеріїв розподілу додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію втрат доходів внаслідок розміщення Чорноморського флоту Російської Федерації на території м. Севастополя та інших населених пунктів Автономної Республіки Крим» На рівні Севастопольської міської ради: 1. Провести інвентаризацію регіональних програм на предмет дублювання їх цілей, завдань та заходів, за результатами якої з метою концентрації бюджетних ресурсів визначити пріоритетні регіональні програми з одночасним скороченням їх кількості за рахунок укрупнення програм та скасуванням малозначущих програм. 2. Прискорити прийняття рішення щодо введення на території м. Севастополь збору за паркування автотранспорту із визначенням диференційованих ставок в залежності від місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площі спеціально відведеного місця, кількості місць для паркування, режиму роботи. 3. Вжити відповідних заходів до суб’єктів господарювання, якими постійно порушуються умови договорів оренди земельних ділянок в частині своєчасності розрахунків. 4. Забезпечити проведення інвентаризації і оцінки технічного стану комунального майна. 5. Переглянути список юридичних і фізичних осіб, яким надана пільга по орендній платі за користування комунальним майном, та переглянути договори оренди комунального майна, по яких розміри орендних ставок є меншими, ніж затверджені відповідною методикою. 6. Ініціювати внесення змін до договору оренди майна спортивно-оздоровчого комплексу між ТОВ «Спортивно-оздоровчий комплекс «Севморзавод» та ТОВ «Футбольний клуб «Севастополь» в частині приведення розміру орендної плати до розмірів, передбачених для комунального майна, та спрямування орендної плати до місцевого бюджету. На рівні Інкерманівської міської, Качинської, Верхньосадовської, Андріївської, Терновської, Орлинівської сільських рад: - розглянути доцільність прийняття рішення про встановлення туристичного збору. На рівні Севастопольської міської державної адміністрації: 1. Провести перерахунок розміру компенсації втрат доходів, понесених внаслідок дислокації військових формувань Чорноморського флоту Російської Федерації, в якому врахувати, що річний розмір орендної плати за земельні ділянки не може бути меншим, ніж 3-х-кратний розмір земельного податку. 2. Розглянути пропозиції щодо оптимізації мережі закладів освіти регіону, доцільності залучення автотранспорту сторонніх підприємств для отримання послуг з підвозу учнів. 3. Визначитись із причинами затримки виконання Програми оптимізації бюджетного фінансування галузі охорони здоров’я м. Севастополя на період 2007-2011 роки, вжити заходів щодо прискорення виконання її заходів, внести до них у разі необхідності корективи. 4. Здійснити поглиблений аналіз стану використання ліжкового фонду з метою оцінки можливості його перепрофілювання в денний стаціонар. Направити відповідні пропозиції в Кабінет Міністрів України, Міністерство охорони здоров’я України.
5. З метою наповнення спеціального фонду бюджету здійснити аналіз витребуваності медичних послуг, що можуть надаватись населенню на платній основі, за результатами якого визначитись із переліком таких послуг та їх вартості. 6. Направити пропозиції в Міністерство охорони здоров’я України щодо розробки методики визначення вартості медичних послуг, наданих іноземним громадянам, та порядку їх відшкодування. 7. Вжити заходів щодо впорядкування структури закладів охорони здоров’я, зокрема в частині переведення посад відділу обліку та аудиту, заступника головного лікаря – головного хірурга та заступника головного лікаря – головного терапевта з Міської лікарні № 1 до Управління охорони здоров’я СМДА.
8 Вжити заходів щодо проведення робіт із визначення меж м. Севастополя, завершення інвентаризації земель. 9. Провести роботу щодо перегляду умов договорів оренди земельних ділянок, укладених до 13.02.2008, з метою приведення їх ставок до діючих.
10. Визначитись із подальшою долею «довгобудів», зокрема в частині доцільності їх добудови, можливості перепрофілювання, продажу тощо. ДЖЕРЕЛА ІНФОРМАЦІЇ Сайт Севастопольської державної міської адміністрації http://sev.gov.ua. «Відомості про виконання доходної частини бюджету г. Севастополя» за 2008, 2009, 2010 роки, таблиця № 1 – доходи до пояснювальної записки. Звіт про виконання місцевих бюджетів м. Севастополь станом на 1 січня 2009 року, 1 січня 2010 року, 1 січня 2011 року. «Виконання бюджету міста Севастополя» за 2008, 2009, 2010 роки, додаток № 1 – расх до пояснювальної записки. Довідка збору інформації в Головному управлінні Держкомзему в місті Севастополь в рамках проведення державного фінансового аудиту виконання бюджету міста Севастополь від 27.07.2011. Довідка збору інформації в Управлінні з питань земельних, водних відносин і містобудування Севастопольської міської ради від 28.07.2011. Довідка збору даних у Фонді комунального майна Севастопольської міської ради від 28.07.2011. Довідка про збір інформації в Управлінні охорони здоров’я Севастопольської міської державної адміністрації в рамках державного фінансового аудиту бюджетів на території м. Севастополь за період 2008-2010 роки та завершений звітний період від 2011 року від 28.07.2011. Довідка збору даних до державного фінансового аудиту виконання бюджетів на території м. Севастополь за 2008-2010 роки та завершений звітний період 2011 року в Управлінні економіки СМДА від 28.07.2011. Довідка про збір інформації в Управлінні освіти і науки Севастопольської міської державної адміністрації для державного фінансового аудиту виконання бюджетів на території м. Севастополь від 29.07.2011. Пояснювальні записки до звіту про виконання бюджету міста Севастополь за 2008, 2009, 2010 роки. Довідка про збір інформації до державного фінансового аудиту виконання бюджетів на території м. Севастополь від 29.07.2011 (в Управлінні економіки СМДА). Інформаційно-аналітичні матеріали діяльності Міністерства освіти і науки України за 2010 рік «Освіта України – 2010». Сайт Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України http://www.mon.gov.ua Довідка про збір інформації до державного фінансового аудиту виконання бюджетів на території м. Севастополь від 19.07.2011 (в Управлінні праці та соціального захисту населення СМДА). Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства Севастопольської міської ради «Севелектроавтотранс» ім. О.С. Круподьорова за період з 01.01.1989 по завершений звітний період 2011 року від 10.08.2011 № 460-19/34. Акт ревізії фінансово-господарської діяльності комунального підприємства «Севміськводоканал» Севастопольської міської ради від 08.08.2011 № 140/0007. Лист Фінансового управління СДМА від 16.09.2011 №01-43. Додаток 1
ВИКОНАННЯ ДОХОДНОЇ ТА ВИДАТКОВОЇ ЧАСТИН ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ М. СЕВАСТОПОЛЯ
№ Показник 2008 2009 2010 всього
Доходна частина, млн грн
1 затверджено з урахуванням змін, всього, в т.ч. 1 312,7 1 235,3 1 389,2 3 937,2
1.1. по загальному фонду 958,4 949 1128,8 3036,2
в т.ч. закріплені доходи 463,8 464,0 528,5 1 456,3
власні доходи 113,0 149,2 152,4 414,6
офіційні трансферти 381,6 335,7 447,9 1 165,2
в т.ч. з державного бюджету 381,6 335,7 447,9 1 165,2
1.2. по спеціальному фонду 354,3 286,3 260,4 901
в т.ч. офіційні трансферти 122,7 110,3 144,7 377,7
в т.ч. з державного бюджету 122,7 110,3 144,7 377,7
2 виконано 1 266,3 1 166,0 1 338,3 3 770,6
2.2. по загальному фонду 970,3 954,2 1147,1 3071,6
в т.ч. закріплені доходи 473,9 481,2 543,5 1 498,6
власні доходи 123,8 145,6 162,3 431,7
офіційні трансферти 372,6 327,5 441,3 1 141,4
в т.ч. з державного бюджету 372,6 327,5 441,3 1 141,4
2.3. по спеціальному фонду 296 211,8 191,2 699
в т.ч. офіційні трансферти 117,1 85,7 60,7 263,5
в т.ч. з державного бюджету 117,1 85,7 60,7 263,5
3 виконано доходну частину, всього
% до затвердженого з урахуванням змін 96,5 94,4 96,3 96,4
% по загальному фонду 101,2 100,6 101,6 100,9
% по спеціальному фонду 83,6 74,0 73,4 78,4
Видаткова частина, млн грн
4 затверджено з урахуванням змін, всього, в т.ч. 1 313,3 1 245,8 1 427,6 3 986,7
по загальному фонду 922,6 958,2 1 167,4 3 048,2
по спеціальному фонду 390,7 287,6 260,2 938,5
5 виконано всього, в т.ч. 1 237,4 1 162,3 1 333,9 3 733,6
по загальному фонду 911,3 946,3 1 154,2 3 011,8
по спеціальному фонду 326,1 216,0 179,7 721,8
6 виконано видаткову частину, всього
% до затвердженого з урахуванням змін 94,2 93,3 93,4 93,7
% по загальному фонду 98,8 98,8 98,9 98,8
% по спеціальному фонду 83,5 75,1 69,1 76,9
Затверджено Наказом ГоловКРУ України від 15 грудня 2005 р. № 444 Протокол узгодження аудиторського звіту Головне контрольно-ревізійне управління України (найменування органу ДКРС, що здійснив аудиторське дослідження) та Севастопольська міська державна адміністрація (найменування об'єкта аудиторського дослідження) розглянули та обговорили проект аудиторського звіту за результатами державного фінансового аудиту виконання бюджетів на території м. Севастополя за 2008-2010 роки, І півріччя 2011 року (найменування теми аудиту ефективності) Зауваження Севастопольської міської державної адміністрації наведено у додатку до протоколу. Директор Департаменту Державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, місцевих бюджетів та діяльності бюджетних установ Головного контрольно-ревізійного управління України
Голова Севастопольської міської державної адміністрації (посада керівника об'єкта аудиту)
(посада керівника органу ДКРС)
І.М. Удачина
В.Г. Яцуба
№ з/п Положення проекту аудиторського звіту, з якими не погоджується розпорядник бюджетних коштів Обґрунтування незгоди розпорядником бюджетних коштів Обґрунтування неврахування пропозицій розпорядника бюджетних коштів
1 Стор. 25 ….за умови прийняття відповідного управлінського рішення Севастопольською міською радою сума надходжень збору за паркування автотранспорту до бюджету міста становитиме розрахунково майже 1,6 млн грн. на рік. На сьогодні перелік місць для паркування транспортних засобів в м. Севастополь находиться на робочої стадії, оскільки пов’язано з відведенням земельних ділянок під місця для паркування транспортних засобів. Попередній перелік місць для паркування транспортних засобів в м. Севастополь, якій був наданий у термін проведення аудиту, міської радої не розглядався, у зв’язку з чим розрахунковий обсяг можливих не зарахованих коштів до бюджету в обсязі 1,6 млн. грн. на рік не є коректним. Аудитом встановлено, що збір за паркування автотранспорту до місцевих бюджетів не надходив. Основна причина цього – відсутність рішень місцевої влади щодо визначення місць паркування автотранспорту. Обрахунок втрат місцевого бюджету здійснено виходячи з наявних проектів місць паркування як приклад можливих надходжень.
2. Стор. 26 Севастопольською міською радою не приймалось рішення щодо справляння цього виду збору, через що через що протягом дослідженого періоду курортний збір не стягувався і втрачена можливість надходжень за 2008-2010 роки, як мінімум, в розрахунковій сумі 853 тис. грн. (501,77 тис. осіб х 1,70 грн., де 501,77 тис. осіб – загальна кількість організованих відпочиваючих за 2008-2010 роки, 1,70 грн. – розмір курортного збору). Ст. 7 Декрету КМУ „Про місцеві податки та збори” встановлено, що платниками збору є особи, які перебувають до курортної місцевості, при цьому законодавством не надано право місцевим виконавчим органам або органам місцевого самоврядування самостійно встановлювати статус курортної зони. Перелік населених пунктів, віднесених до курортних затверджено постановою КМУ від 28.12.1996 № 1576. Місто Севастополь не має даного статусу тому, що «підставою для прийняття рішення про оголошення природної території курортною є наявність на ній природних лікувальних ресурсів, необхідної інфраструктури для їх експлуатації та організації лікування людей» (стаття 7. ЗУ «Про курорти» від 05.10.2000, № 2026-III). Крім того статей 7 Декрету встановлено перелік громадян, які не сплачують курортний збір. Форма 1-ТУР управління культури та туризму СМДА враховує організованих відпочиваючих, у тому числі пільговиків. У зв’язку з чим розрахунок втраченої можливості надходжень курортного збору за 2008-2010 роки не є коректним. Статтею 6 ЗУ «Про курорти» до природних лікувальних ресурсів віднесено, зокрема, морську воду. Відповідно за ст.7 цього закону це може бути підставою для прийняття рішення про оголошення території Севастополя курортною. При цьому для оголошення території курортом місцевого значення достатньо рішення Севастопольської міської ради (див. ст. 8,9,11 ЗУ «Про курорти»). Таким чином, існували правові підстави для визначення території Севастополя курортною зоною і встановлення курортного збору. Щодо ПКМУ №1576, то вона визначає перелік курортних зон для цілей обрахунку плати за землю. Щодо обрахованої суми втрат, то вона є орієнтовною.
3. Стор. 29, 30 Крім того, за Регіональними програмами з бюджету м. Севастополь здійснювалось фінансування поточних видатків бюджетних установ (на виплату винагороди, придбання канцелярських та господарських матеріалів, основних фондів), які за чинним законодавством повинні фінансуватись з бюджетів інших рівнів, зокрема – з державного. Загалом, за 2008-2010 роки тільки за 3-ма регіональними програмами на такі цілі спрямовано 1980,6 тис. гривень. - в межах Програми розвитку лісового господарства м. Севастополь (відповідальний виконавець програми – головне управління житлово-комунального господарства) щорічно спрямовувались кошти на придбання машин, механізмів, обладнання та спецодягу для Державного підприємства «Севастопольське опитне лісомисливське господарство», зокрема: в 2008 році – 620,0 тис. грн; в 2009 році – 620,0 тис. грн; в 2010 році – 275,0 тис. гривень. за Загальноміською комплексною програмою профілактики злочинності в м. Севастополь (відповідальний виконавець програми – управління економіки СМДА) спрямовувались кошти з бюджету м. Севастополь на виплату винагороди помічникам дільничних інспекторів та на створення умов для утримання арештованих в ізоляторі тимчасового утримання Управляння МВС України в м. Севастополь: в 2008 році – 147,9 тис. грн.; в 2009 році – 157,7 тис. грн. - по Програмі профілактики та подолання терористичних проявів в м. Севастополь (відповідальний виконавець програми – управління економіки СМДА) використані кошти з бюджету м. Севастополь на придбання засобів зв’язку і навігації, бензину, паперу, олівців та таке подібне для Управління Служби безпеки України в м. Севастополь: в 2008 році – 80,0 тис. грн. (або 100 % запланованого); в 2010 – 80,0 тис. грн. (або 100 % запланованого). До того ж, заходи цих регіональних програм безпосередньо пов’язані з діяльністю та виконанням своїх повноважень вказаних установ. Наприклад: - в Загальноміській комплексній програмі профілактики злочинності в м. Севастополь передбачено забезпечення з боку УМВС України в м. Севастополь суспільної безпеки при проведені масових заходів; - в Програмі профілактики та подолання терористичних проявів в м. Севастополь передбачено проведення спеціальних заходів щодо подолання терористичних актів в межах антитерористичних операцій, тренувань. Згідно до ст.209 Земельного кодексу України кошти від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які надходять до міського бюджету м.Севастополь, можуть використовуватися виключно на освоєння земель для сільськогосподарських і лісогосподарських потреб, поліпшення виконання заходів програми. Державне підприємство «Севастопольське опитне лісомисливське господарство» є отримувачем у мережі головного розпорядника міського бюджету – Головного управління ЖКГ СМДА, що не є порушенням наказів МФУ від 09.12.2008 № 1467 і від 14.05.2010 № 263 про затвердження Порядку складання, затвердження та подання мережі розпорядників коштів місцевих бюджетів усіх рівнів і основні вимоги до неї. Статтею 18 Закону України „Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” передбачене наступне: „За активну участь у забезпеченні охорони громадського порядку і державного кордону члени громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону заохочуються органами внутрішніх справ, підрозділами Державної прикордонної служби України, іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування шляхом оголошення подяки або видачі цінного подарунка чи грошової винагороди”. З метою виконання вищевказаного Закону у Загальноміській комплексній програмі профілактики злочинності в м. Севастополь затверджений захід щодо залучення добровільних помічників інспекторів до профілактики правопорушень і забезпеченню правопорядку в сільській місцевості. На виконання даного заходу із міського бюджету були спрямовані кошти у 2008 р. – 48,0 тис. грн., у 2009 р. - 57,8 тис. грн. Виділення коштів на дані цілі не є порушенням, так як передбачене законодавством. На капітальний ремонт приміщення ізолятора тимчасового утримання виділені кошти (199,8 тис. грн.) тому, що він знаходиться у комунальній власності. Згідно законодавства про оренду приміщень їх капітальний ремонт виконується за рахунок власника. Згідно до статті 91 Бюджетного кодексу України та п.22 ст.26 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” до компетенції місцевих органів самоврядування належить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій, цільових програм з інших питань. У звіті не ставиться під сумнів законність зазначених видатків. Водночас вони пов’язані із безпосередньою діяльністю бюджетних установ, які фінансуються з державного бюджету і саме за рахунок коштів державного бюджету мають задовольнятись їх потреби.
4. Стор. 35 Крім того у структурі лікарні функціонує міський інформаційно-аналітичний центр медичної статистики, який виконує функції, передбачені Примірним положенням про інформаційно-аналітичний центр медичної статистики, затвердженим наказом МОЗ України від 02.12.2004 № 592, та повинен бути окремою юридичною особою та фінансуватися за КТКВК 081002 «Інші заходи по охороні здоров’я». За 2008 – І півріччя 2011 років видатки лише на заробітну плату працівників інформаційно-аналітичного центру склали 1146 тис. грн. Функціонування міського інформаційно-аналітичного центру медичної статистики у складі лікарні веде до економії бюджетних коштів. На створення та утримання інформаційно-аналітичного центру, як самостійної юридичної особи, буде потрібно бюджетних коштів значно більше, ніж виділено на даний момент для існуючої структури. Функціонування міського інформаційно-аналітичного центру медичної статистики у складі лікарні не відповідає типовій структурі лікувального закладу. До того ж у зауваженнях та пропозиціях до проекту аудиторського звіту не надано обрахунку можливої економії бюджетних коштів за такої ситуації.
5. Стор. 14, 15 (стор.37, 38 розділу «Висновки») Якщо за розрахунками обсяг компенсації за 2008-2009 роки мав становити 417,2 млн грн, то затверджено та надійшло з державного бюджету 200 млн грн., або на 217,2 млн грн. менше, що фактично є втратами бюджету міста. Також втрачаються доходи бюджету і внаслідок неврахування при розрахунку компенсації окремих земельних ділянок, що фактично використовуються для дислокації формувань ЧФ РФ. Тільки від неврахування площі земельних ділянок під житловим фондом та об’єктами соц. і комунальної інфраструктури було занижено розрахункову суму компенсації за 2008, 2009 роки на 5,04 млн гривень. В умовах відсутності затвердженого Порядку та критеріїв розподілу додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію втрат доходів внаслідок розміщення Чорноморського флоту Російської Федерації на території м. Севастополя та інших населених пунктів Автономної Республіки Крим – розрахунок є некоректним. Розрахунок є некоректним в умовах, коли вказані об’єкти виявлені у ході інвентаризації, але не погоджені Російською стороною, та не визначені у додатках 2 та 3 до Угоди між Україною і Російською Федерацією про параметри поділу Чорноморського флоту Російської Федерації Обрахунок можливих надходжень до бюджету м. Севастополя здійснено як для визначення розмірів плати від використання земельних ділянок, зайнятих формуваннями ЧФ РФ. Водночас обрахунок є орієнтовним.
6. Стор. 19 (стор. 38 розділу «Висновки») Через неперегляд договорів оренди земельних ділянок після прийняття рішення про збільшення ставок орендної плати за 2008-2011 роки бюджет недоотримав майже 3,2 млн грн. У разі внесення відповідних змін до зазначених договорів оренди в 2012 році можливо додатково отримати 847,6 тис. грн. до бюджетів усіх рівнів. Цивільним законодавством передбачена можливість зміни умов договорів за згодою сторін або у випадках, передбачених законом або договором. У зв’язку із відсутністю у договорах оренди умов збільшення орендної платі у зв’язку із підвищенням ставок орендної плати, приймаючи до уваги правила дії норми права у часі (відсутність зворотної сили закону), відсутність норми права, яка передбачає можливість перегляду ставок орендної плати по раніше укладеним договорам і приведення їх у відповідність до знов затвердженої Методики визначення розмірів орендної плати при укладенні договорів оренди землі, законні підстави перегляду розмірів орендної плати відсутні. У звіті йдеться про доцільність проведення відповідної роз’яснювальної та претензійної роботи з орендарями, з якими укладено договори оренди земельних ділянок з оплатою, що є значно нижчою, ніж діючі ставки. Зазначене сприятиме збільшенню надходжень до бюджету.
